自20 世紀90年代以來，我國政府會計經歷了一系列卓有成效的改革，包括部門預算、國庫集中支付、政府采購、收支兩條線等，逐步確立了以收付實現制為基礎的財政預算會計體系。隨著內外部環境的不斷變化，新一屆政府提出了轉變職能，建設服務型政府，明確把財稅體制改革作為一項重要任務，建立以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度。政府會計改革將成為今后一段時期會計工作的重頭戲。而現行以收付實現制為基礎的財政預算會計體系無法真實、全面地反映和披露會計信息，也不利于國際接軌，權責發生制會計核算體系已成為我國政府會計改革的現實選擇。
一、我國政府會計改革的必要性
（一）履行公共管理職能的需要有別于企業以實現價值最大化為目標，政府履行的是公共管理職能，向社會提供公共產品與服務，如社會保障、基礎設施、科學教育、衛生保障、環境保護等，通過公共管理職能的社會化和均衡化，彌補市場失靈，為公眾營造一個規范、穩定的環境。考察政府履行公共管理職能的公平性、合理性和有效性，需要相應的政府會計信息作支撐，而我國現行的以收付實現制為基礎的財政預算會計體系已不能滿足信息披露的要求。因而，我國政府會計需要通過改革和功能擴展，逐步建立權責發生制會計核算基礎，對政府經濟要素進行確認、計量，提高信息披露質量和水平，強化政府受托責任，更為準確地反映政府公共管理職能履行情況。
（二）核實資產價值的需要我國政府會計實行以收付實現制為核算基礎的預算會計，僅反映當年預算收入和支出，無法體現政府的“家底”。收付實現制的核算方式，造成了資產信息失真，跨期的資本性支出僅作為當期費用核算，未按照其使用價值和服務年限進行分攤和折舊，無法準確反應政府所擁有和耗費的資源。對于政府大量的特殊資產，如歷史文化遺產、無形資產等，也沒有進行價值計量和管理，無法確定維持這些資產以及這些資產向公眾提供服務時的成本，以對資產維護、重置等未來資金需求做出預測。
（三）摸清負債狀況的需要收付實現制的核算方式，僅在政府開支現金支付的時候才進行記錄，未按照“應計制”分期確認負債，造成了負債信息的不完整，不利于對負債進行風險預估以及為未來預算安排提供決策依據。當前比較突出的政府國債狀況、地方債問題、各種應付款項等顯性債務，因為核算基礎的原因無法實時準確計量；政府養老、政府擔保等隱性債務，也無法做出科學的規劃，容易出現代際均衡問題。
（四）公眾對政府信息公開的要求政府會計信息是政府信息系統的有機組成部分，政府會計信息公開可以反應政府的財務狀況和運營績效，保證公眾對財政資金信息的知情權，促使公眾約束和監督政府。近年來，政府推進財政預決算和三公經費公開等，提高自身透明度，取得了較好的反響。然而，受限于政府會計核算和報告體系的發展水平，政府會計信息的準確性和完整性仍待提升。因此，建立起一套科學完整的政府會計標準和財務報告制度，推進政府會計改革，提高信息公開的有效性，是深化公眾知情權和監督權，促進政府改善管理的必然要求。
二、國際政府會計改革模式上世紀90 年代，隨著新公共管理運動興起并發展，英國、法國、德國、美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家開始對政府會計進行了一系列改革，由于各自政治體制、治理模式以及經濟社會背景不同，各具特點，改革路徑和模式也有所不同。
（一）按改革程度1、修正的權責發生制。以法國、德國、美國等國家為代表。預算會計仍以收付實現制為基礎，部分引入權責發生制，如法國在一般性賬戶引入權責發生制，美國在貸款擔保等預算項目引入權責發生制；建立以權責發生制為基礎的財務會計體系。預算會計與財務會計實行不同的核算基礎，也就是“雙軌制”。2、完全權責發生制。以英國、澳大利亞、新西蘭等國家為代表。預算會計和財務會計均以權責發生制為基礎，注重對資產、成本和績效的管理，政府會計改革直接與公共部門管理需求相聯系。
（二）按改革進度1、激進式改革。以澳大利亞、新西蘭等國家為代表。新西蘭是各國政府會計改革中進程最快、程度最高的國家。激進式改革的特點是結合整個國家公共管理改革實行，上升到重塑政府的層面，多措并舉，配套法案較為全面，把預算會計和財務會計都統一到權責發生制。2、漸進式改革。以英國、法國、德國、美國、加拿大等國家為代表，包含修正的權責發生制和完全權責發生制改革兩種模式。改革歷時較長，英國、加拿大也是先實行預算會計與財務會計“雙軌制”較長運行一段時間，再過渡到完全權責發生制，改革循序漸進，穩步推進。
（三）按改革協調性1、中央、地方政府各自推進。以德國、美國等國家為代表。主要為聯邦制國家，聯邦政府與州政府之間有明確的事權和財權劃分，州政府享有較高的自治權，有權制定自己的財政法律和制度。聯邦制國家，一般州一級政府會計改革較中央政府更早、更進一步、更具自身特色。如德國、美國中央政府會計實行的是修正的權責發生制，部分州已經實行完全權責發生制。2、中央、地方政府整體推進。以法國、新西蘭等國家為代表。為中央集權型國家，改革主要是自上而下推行，中央和地方政府按照整體規劃有組織、有計劃、有步驟地分步推進，由于中央和地方政府利益不一致導致的改革阻力較小，改革推進更為全面、協調、完整。
三、我國權責發生制政府會計改革路徑
（一）我國政府會計改革思路1、改革理念的確立。早期的政府會計改革處于西方國家出現經濟和財政問題較為集中的階段，也是“新公共管理”運動興起的時間，預算和財務會計改革承擔了雙重目標，履行受托責任，改善公共管理，改革較為徹底。我國當前經濟總體平穩，推進政府會計改革說到底是一場自上而下的改良運動，但仍然應該將政府會計改革與加強政府公共管理能力、提高政府透明度、提高政府績效等相結合，開展綜合性的系統改革工程。2、改革方式的選擇。從國際政府會計改革經驗來看，政府會計改革是一項龐大系統的工程，受各國政治、經濟和社會環境的不同，改革的范圍、程度、方法都是也不盡相同。改革不是一蹴而就的事情，即使是相對激進的新西蘭政府會計改革也經歷了五到七年的時間。我國政府規模和復雜程度是新西蘭政府不可相比的，改革方式的選擇也要充分考慮我們的國情。我國政府有中央集權的優勢，采取中央、地方政府整體推進的方式是相對妥當的。政府會計改革循序漸進、分步實施，先建立權責發生制財務會計體系，實施“雙軌制”過渡運行一段時間，再向完全權責發生制推進。3、會計基礎的確認。權責發生制是政府會計改革的必然趨勢，西方國家即使實施的是修正的權責發生制改革，也只是改革深度問題。從英國政府會計改革經驗看，雖然前期實行的是“雙軌制”，但這只是改革進程中的一個過渡階段。從加拿大政府會計改革經驗看，即使日常撥付采用收付實現制，預算會計仍然采用權責發生制。可見，我國政府會計改革即便采用“雙軌制”過渡，最終目標仍然是要應用完全權責發生制。4、會計要素的界定。我國現行的預算會計制度是預算會計和財務會計的混合體，預算會計中包含了財務要素。要對兩者進行剝離，將預算會計中“資產類”、“負債類”的科目轉入財務會計范疇，使得預算會計內容更為清晰。財務會計體系的建立首要就是資產負債的確認。英國政府會計改革推行的是“資源會計與預算”，開展了幾次較大規模的資產登記，我國也需要對資產進行分類整合登記，明確價值確認和折舊方式。負債方面，對國債、地方債、養老金、或有負債等都需要考慮其確認和報告方式。有別于企業會計中所有者權益的提法，政府財務會計中使用凈資產更為準確。5、財務報告的設置。政府財務報告的內外部使用者都同樣重要，都是為了掌握政府預算收支和管理情況，提高政府服務績效和可持續性。從趨勢上看，國際政府財務報告越來越全面，已超出了傳統財務報表的范圍，這種報告通常又被稱為“受托責任報告”。預算信息是政府財務報告的重要內容，預算執行是評價政府公共管理能力的重要方面。財務信息不單要反映歷史性數據，也需要增加風險提示以及前瞻性預測，為政府及時調整政策提供依據。
（二）績效管理在政府會計改革中的應用1、績效預算在預算管理中的延伸。20 世紀90年代以來，以美國、澳大利亞和新西蘭為代表的一些國家紛紛推行了以績效為基礎的“新績效預算”，與政府的中長期戰略相結合，將提高政府行政績效作為政府預算改革的重要內容，有效地制止財政資金浪費、實現財政收支平衡、改進政府部門績效。近年來，我國政府開始實行了績效預算管理試點，由傳統的重投入管理向重績效管理轉變，更加注重支出效果和公共服務的質量。然而以收付實現制為基礎的預算會計體系，提供會計信息有限，績效預算的作用受限。在我國政府推進權責發生制會計改革的進程中，可進行績效預算的范圍、內容進行延伸擴充，建立科學的評價指標體系，對財政資金使用成果和效率進行更為客觀的量化。2、成本會計在財務會計中的延伸。成本會計是政府績效管理的重要手段，將項目的活動費用與所帶來的收入對比后，獲取項目的“凈成果”，與其他相關非財務指標進行綜合比較分析，用于評價項目成果和管理績效。成本會計可應用于不同的會計基礎，新西蘭和英國已實現了權責發生制成本信息應用于預算和財務會計體系。成本信息生成和發布的靈活性為漸進式政府會計改革提供了便利性，可作為預算和財務體系的必要延伸和補充。成本會計應根據特定目標劃分責任單元，采用恰當的方法歸集、分攤與核算，進行項目評估和“成本- 效益”分析，與外包或市場采購相對比，服務于經濟決策。3、建立非財務評價指標體系。政府不同于企業以價值最大化為目標，政府承擔的是公共管理職能。由于政府的非營利性，政府活動不能完全通過貨幣價值來計量，不是收入減去費用后盈余越大越好。政府存在大量純公共產品，免費向公眾提供，具有服務效益的“外溢性”。從很多國家編制的政府資產負債表看，即使凈資產為負數，政府也沒有破產。政府財務狀況分析應是多方面的，除了財務指標，可根據政府活動性質，將社會指標、環境指標、公眾滿意度等納入評價，建立相應的非財務評價指標體系，促進政府運行效率提升。
綜上所述，政府會計改革是一個涉及多方面的系統性漸進式過程，在我國政府轉變職能、經濟轉型的背景下，挑戰與機遇并存。順利推進我國政府會計改革，需要借鑒政府會計改革的國際經驗，從我國的現實環境出發，引入權責發生制，進行全盤考慮，設計出一套符合我國國情的改革路徑，穩步推進，螺旋上升。
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