奇躍成 喬 靜
行政事業單位干部職工的工資支出，是財政支出的主要項目之一。長期以來，工資發放的方式是由財政部門根據編制和預算將工資撥付到預算單位，然后由預算單位造表分發給個人。這種方式從計劃經濟時期一直延續到上世紀末。促使工資管理方式的轉變首先是計算機運用的普及，另一個重要原因是進入本世紀后機關事業單位的人員工資常常不能按時足額發放。于是，2000年財政部、人事部和中央編辦聯合制定了《行政單位財政統一發放工資暫行辦法》，要求全國各地行政單位推行財政統一發放工資管理辦法。我市隨之也開始實行財政統發工資新的管理方式。所謂財政統發工資，是指用財政性資金安排的工資資金，由財政部門委托代發工資銀行直接撥付到個人工資賬戶上的管理方式。這種統發工資的管理方式實行十多年來，有過哪些調整變化；目前還存在哪些問題和不足，需要作哪些改進和完善？在群眾路線教育實踐活動中，市財政集中收付中心抽組專人對此進行了研究，形成報告如下：
一、財政統發工資方式的演進及其成效
我市市本級財政統發工資方式大體經歷了試點起步、全面推進、完善升級三個階段。
第一階段：從2000年開始至2001年，我市首先對64戶行政單位試行工資統一發放，統發人數約4000人，月統發工資額480多萬元，代扣款項包括住房公積金、醫療保險、個人所得稅三種約30萬元。當時還尚未采用工資統發軟件，由人工錄入工資項目和代扣款項，然后提交給銀行再由銀行劃入個人賬戶（存折）。雖然那時工作量大且繁瑣，但基本上可保證工資及時發放，達到了試點的主要目的。
第二階段：從2002年到2011年是全面推進階段。這期間，2002年起，統發工資擴大到全額事業單位，2006年進一步擴大到本級差額及自收自支事業單位。截止到2011年，統發工資單位達到384戶，統發人數25000多人，月統發工資額8500多萬元，代扣款項包括住房公積金、養老保險、失業保險、醫療保險、個人所得稅五種約1100多萬元。這期間，統發工資取得明顯成效，但也存在一些缺陷和問題。一是人員管理和工資管理兩權分離。實行工資統發后，統發單位的工資數據基本上全由收付中心集中代管，如有工資、人事數據變動，收付中心直接依據組織、人事部門出具的原始資料，對單位的工資數據修改，并依此作為統發工資的基礎數據，導致單位基本上放棄了對工資的管理。二是實行工資統發后，由于財政支付工資后與單位經費不直接掛鉤，導致一些單位發生人員調出、辭職、死亡等減員情況不及時向財政部門申報，不及時停發工資，造成“吃空餉”現象。三是工資集中化管理存在的問題。工資統發是利用數據庫軟件實現工資的集中化管理，數據庫管理固然先進和方便，但這種僅由幾個人甚至一個人操作就可以完成工資從管理到發放的模式，是封閉式的、不透明的，在數據錄入、修改過程中如出現差錯，相互間缺少審核程序，也沒有相應的監督和制約機制，給人為舞弊提供了可能。四是工資統發軟件存在缺陷和漏洞。如：軟件不能實現單位與財政之間通過聯網傳輸數據；軟件在崗位權限設置上，只設錄入，未設審核功能，無法實現操作人員間的相互監督制約；工資錄入、修改、普調及人員增減、代扣三險一金等必須進行手工操作，軟件不具備通過編寫計算機語言來實現批量操作的功能。此外，還缺乏報表查詢功能等等。
第三階段：針對上述問題，從2012年開始，我市統發工資工作進入完善升級階段，其主要采取的措施是：
（一）調整了統發工資管理方式。由統發工資財政集中代管的做法，調整為單位和財政共管。預算單位主要承擔：人員、工資類數據的錄入、修改、初審及數據上傳工作，按時向職工提供工資信息，包括打印工資條、解答職工關于工資信息的提問。財政收付中心主要承擔：對單位上傳數據的合理性審核，包括與人事、編辦、組織等原始數據的初審、復審，對支出科目和法定代扣款數據信息的審核；按時將審核通過的工資信息分類打包，并將信息傳遞至代理銀行；定期向財政局相關科室報告工資執行情況等。這樣完善后有四方面益處：一是劃清了財政部門與預算單位在工資管理、發放工作中的責任，強化預算單位人員與工資管理的意識并承擔相應的責任。二是能夠有效地提高數據錄入、修改的準確性，杜絕人為舞弊現象的發生。三是有利于部門間相互監督。四是便于發揮單位職工等社會監督作用。
（二）提升軟件服務功能。為解決統發“獎勵性績效工資（40%部分）”和“未休假人員補貼”的需求，添置了北京太極華青公司開發的“財政預算管理與執行軟件中——統發工資子模塊”，基本滿足了需求。
（三）建立了統發工資的監督制約機制。為了解決統發工資后由于兩權分離形成的“進人好管，出人不好管”現象及“吃空餉”等問題，一是建立由財政、人事、編制、代發工資銀行的定期對賬制度；二是建立工資數據庫管理的內部審核機制。實行人員變動、工資變化和工資撥款等各環節間的審核、復審等相互制約的管理機制。三是建立人員流動及時申報制度。單位出現減人（包括退休、離崗、離職、死亡等）情況，需在當月及時上報財政收付中心備案，便于及時停發或調減人員工資，對不及時上報減人減資情況的單位，須從單位公用經費中加倍追償財政資金損失。同時成立由財政、人事、編辦和紀檢監察等部門聯合組成的“財政供養人員工資檢查稽核組”，定期對財政供養人員的人員信息、工資構成、工資發放等情況進行檢查稽核。
統發工資運行十多年來，經過不斷完善與改進，取得了明顯成效。
一是確保了工資按時足額發放。實行工資統發后，財政部門根據各單位年度基本支出預算，直接下達用款計劃，將人員經費逐月按進度從國庫直接劃撥到“統發工資賬戶”。若預算執行中單位基本支出預算出現缺口，財政部門甄別實際情況后也可先行發放工資，事后辦理預算指標的調整，從而確保了工資的及時足額發放。由于人員工資從預算指標到資金撥付再到工資統發實行了財政全封閉管理，有效地避免了人員經費被擠占挪用等現象的發生。
二是遏制了津補貼隨意發放和擅自提高標準。實行工資統發，對遏制預算單位之間分配不公，保障公務員津補貼的規范和事業單位績效工資改革政策的落實起到了重要作用，避免了有些自有資金多的單位突破標準自定政策發放福利、補貼，引起其他單位攀比現象發生。
三是控制了人員膨脹降低了行政成本。實行工資統發后，收付中心建立了工資統發數據庫管理軟件，納入工資統發管理系統的財政供養人員必須具備編辦批準編制、人事批準工資兩個條件，工資統發過程中如有人事和工資變動，必須有相關部門的批準手續方可調整，從而嚴格控制了人員的增長。凡屬超編制或超計劃增加的人員及其工資，一律不得納入統發工資范圍，切實控制和降低了行政成本。
四是減輕了單位負擔提高了工作效率。實行工資統發后，首先是改變了預算單位多頭開戶，分散支付的狀況，實行統一開戶，批量支付；其次集中支付管理軟件自動申報統發工資用款計劃，工資統發系統自動分解傳送工資統發明細；代理銀行提供免費開卡、銷卡等與統發工資有關的各項服務，這些大大減輕了預算單位財務人員的工作量，實現了所有預算單位同一時間發放工資，有效地提高了工作效率。
二、財政統發工資的現狀及問題
財政統發工資實行十多年來，統發范圍不斷擴大，服務功能不斷完善。截止2013年，統發工資單位418戶，其中行政單位87戶，5430人；參公單位84戶，2023人；全額事業單位187戶，9528人；差額、自收自支事業單位60戶，9018人。經過幾次調整改進，原有的一些問題和缺陷得到克服，基層群眾的滿意度大幅提升，但隨著條件的變化和管理要求的提高，目前統發工資工作中仍有一些需要改進的地方。通過對統發工資單位的問卷調查和分析歸納，主要有下面一些問題：
1、關于工資管理中“吃空餉”問題。長期以來，統發工資在實際運行中工資基礎數據直接由收付中心根據組織人事部門提供出具的原始資料錄入、審核，而人員管理則分散在各個單位 ，且工資支付后與單位經費不直接掛鉤，這種工資管理與人員管理的“兩權分離”，導致一些單位發生人員調出、辭職、死亡等情況下不及時向財政部門申報停發工資，造成“吃空餉”現象。為了堵塞這一漏洞，2012年11月，收付中心調整了工資管理方式，將工資管理由各預算單位每月錄入工資數據上傳至收付中心，收付中心負責審核。這樣分設了錄入和審核兩個環節而且明確了責任，但是，如果出現在編不在崗的情況而單位經辦人員不負責或審核疏漏，仍有可能出現“吃空餉”現象。
2、關于工資管理部門間的協調配合問題。現行工資管理涉及多個部門，其中組織部門涉及干部調動、任免；人事部門（公務員局）涉及人員調配以及專業技術職務評聘，實行績效工資以后，還負責審定單位績效工資總量。從分工原則來講，收付中心只是上述部門的執行機構，其職責任務是按規定標準將工資支付給個人。在這個工作流程中，如何實現收付中心與組織人事部門的科學有效對接，是一個需要認真探索解決的問題。這次調研中，不少基層單位反映，如單位涉及到人員變動、工資調整的先要將相關手續報到組織人事部門審批，審批后單位持該手續報財政部門業務科室審核并進行預算調整，最后報收付中心備案進行相應調整。收付中心的統發工資系統能否和公務員局的工資庫直接對接，從而減少單位傳送環節。還有些單位反映，績效工資總量一年核定一次，如年中進人時，勢必突破年初核定的單位績效工資總量，這樣收付中心統發工資系統就無法正常發放工資，導致員工的不理解。
3、關于更好地服務基層問題。服務基層沒有止境，只有更好，沒有最好。這次調研中，基層單位反映了這方面存在的不少需要改進的問題。比如，希望在財政局官網上，及時公布新文件、新條例的相關內容，介紹辦事流程，以方便從事此類工作的人員；還希望幫助把軟件操作常用功能培訓一下，以便更快熟悉操作系統。還比如，打印單位憑證需到樓上，可否能放在大廳辦理； 另外每月25日上傳工資數據，許多單位的績效考核還沒出來結果，可否作適當調整。再比如，技術方面的服務問題包括系統升級頻繁、網速慢、有的單位沒有安裝光纖以及系統功能操作方面等一些具體問題。這些問題雖小，多數解決起來也簡單，但反映了基層對改進服務的強烈愿望。
4、關于建立和完善工資查詢平臺問題。實行統發工資后很長一段時間，干部職工要想知道本月工資發了沒有，發了多少，需要去銀行柜員機上查詢，十分不便。為了改進這方面的不足，2013年3月起代發工資銀行將統發工資人員的工資卡由原來的磁條卡升級更換為芯片卡，在中心的協調下還同時為換卡職工提供免費短信服務。新增加的短信服務能夠讓職工及時了解工資上帳時間、實發工資額以及用卡消費支出情況，受到了廣大公職人員的一致好評。在此基礎上，他們還想進一步了解查詢：工資發放的全部內容包括扣款明細、當年以及歷年工資發放情況、關于工資方面的最新政策等內容，希望建立和完善工資查詢平臺。
三、改進統發工資工作的建議
收付中心是政府職能部門的窗口單位，而統發工資又是收付中心面向眾多基層單位和廣大公職人員的主要工作內容之一。針對調研中了解到的問題結合工作實際，我們認為有必要作相應改進。這不僅是提高管理水平的需要，也是群眾路線教育實踐活動的要求。為此，提出如下建議：
第一，完善統發工資管理的監督制約機制。隨著干部人事制度改革的不斷深入，人員流動也將更加自由和頻繁，新的問題會不斷出現。因此，必須進一步完善統發工資管理的監督制約機制。總的原則是，有多少兵，發多少餉，絕不允許任何形式的吃空餉現象。首先要加強人員管理，強化單位責任。單位不僅要準確掌握增員、減員情況并且按規定及時上報，而且要加強日常管理與考核。其次，要加強工資管理的監督制約，堅持和完善財政、人事、編制、銀行定期對帳制度、工資數據庫管理審核與復核相互制約機制、工資管理的定期檢查稽核制度。
第二，完善工資管理部門間的協調配合機制。要加強與組織、人事、編制等部門的聯系協調，實現工資審定與工資發放科學便捷對接。針對調研中基層反映的問題，近期要主動與有關部門聯系，專門研究解決的辦法。我們的初步想法是：關于減少基層傳送環節問題，建議組織人事部門將工資核定憑據同時發送本人所在單位及財政局各有關業務科室和收付中心，單位和收付中心分別據此進行工資錄入和工資審核，這樣可減少單位傳送工作量。關于單位績效工資總額核定問題，建議每半年核定一次，可定在六月底和十二月底，在未核定總量前調入人員暫不發績效工資。同時還要核定同期減員情況。這樣就可避免因進人而突破工資總量問題，如試行有效可形成制度。
第三，開展改進服務態度、提升服務質量專項整治。這方面收付中心已作出安排部署，把它作為群眾路線教育實踐的重要內容和環節。總的要求是，對于基層群眾反映的問題，不論大小難易，都要作出安排，建立臺帳。能立即解決的立即解決，不能立即解決的要積極創造條件盡快解決，不能解決的要向基層群眾說明情況。
第四，盡快建立工資查詢平臺。這個問題雖屬技術改進范疇，但它涉及廣大干部職工。要盡快考察了解相關技術和費用，爭取早日實施應用。據了解，在此報告形成前，這個問題已經得到解決。
（作者單位：包頭市財政集中收付中心）
