瀘縣會計學會課題組
加快農村土地登記確權發(fā)證工作，是中央從夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎、促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和農村社會和諧穩(wěn)定的高度，作出的重要決策。為建立健全現代農村產權制度，促進城鄉(xiāng)要素充分流動，保護農民群眾合法權益，實現農村資源效益最大化，加快新農村建設和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，瀘縣從2012年9月11日起，在福集鎮(zhèn)開始試點土地所有權證、建設用地使用證、農村土地承包權證、房屋產權證、宅基地證和林權證等確權登記工作，為農村產權流轉做鋪墊、打基礎。2013年1月，瀘縣被列入全國105個農村土地承包確權登記試點縣，并開始全縣試點。截至今年6月底止，全縣19個鎮(zhèn)只有福集鎮(zhèn)基本完成試點任務，其余鎮(zhèn)已經完成工作總量的75％，其中10個進入矢量化和公示階段，預計全縣將于今年11月份完成確權登記。為推進瀘縣農村土地確權登記工作，筆者就有關問題對福集等鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了專題調研。
一、農村土地確權登記發(fā)證的做法
目前，瀘縣轄19個建制鎮(zhèn)，251個行政村，584個自然村，2400個居民組，全縣土地總面積152526.7公頃(1525平方公里)。該縣農村土地確權登記發(fā)證的主要做法是：
(一)前期準備充分。一是宣傳動員要到位。通過宣傳讓農戶知曉確權登記的目的、意義、內容、流程和有關政策，避免產生疑惑性問題，誘發(fā)歷史性糾紛。二是業(yè)務培訓要到位。參與試點的工作人員需要知悉土地管理和二輪承包以及此次確權頒證政策，否則可能出現各自為政現象。瀘縣在組織系統(tǒng)培訓的基礎上，從18個鎮(zhèn)抽調1～2人全程參與了福集鎮(zhèn)試點。三是摸底調查要到位。確權頒證將遇到部分農戶土地被集體經濟組織公益用地占用等特殊情況，需要事前有所準備。瀘縣分別排查出1200個項特殊事項，通過政策研究事前確定解決辦法。四是糾紛排解要到位。土地糾紛是農村最為普遍的糾紛，事前需要徹底排解，否則確權登記將難以推進。瀘縣采取邊摸底邊解決的辦法，對小問題當場處理，對大問題交由政策研究組研究后妥善解決。
(二)政策界定科學。一是土地承包關系要延續(xù)。土地二輪承包政策明確30年不變，承包期內農戶生不增地、死不減地。因此，確權頒證原則以二輪承包地為依據，對特殊情況需要調地為宜的，實行“一社一策”，由大多數農戶說了算。二是宅基地違法占用要區(qū)別對待。原則上對合法部分確權，對非法部分按照法定標準補辦手續(xù)并處罰后確權，對超過標準的部分只作登記不確權。三是土地性質不清要確認。對自留地、開荒地等四界不清、權屬不明的土地，只要農戶指認清楚、村組沒有異議、不損害他人利益且無糾紛的，按實確權。四是行政干預行為要限定。對確權登記，政府主要負責宣傳動員、人員組織、糾紛排解、經費保障，業(yè)務工作交由技術公司完成，政府不得擅自干預村組大多數人的合法意愿。五是確權方案要群眾認同。通過航空拍攝、相控測繪的面積與農戶二輪承包明確的面積差異較大，需要群眾認可后作為登記依據。
(三)技術實力強大。此次確權登記需要建立電子檔案和電子地圖，經過航空拍攝、相控測繪、現場指界、矢量化、圖紙制作、信息公示、合同簽訂、五證頒發(fā)等過程，技術工作占了很大的比例。選擇的公司技術實力如何、協(xié)作能力強弱等方面直接關系確權登記進程的快慢、質量的高低和最終的成敗。瀘縣采用公開比選的方式，在福集鎮(zhèn)試點選定了青島太陽軟件公司，全縣推行選定了四川空間信息產業(yè)發(fā)展有限公司，確權登記80%左右的工作交由公司承擔。政府組織人員協(xié)助公司人員開展現場指界等工作。目前，全縣已完成航空拍攝、相控測繪等基礎工作，完成了農村宅基地應辦證的74%、農房產權應頒證的51%，農村土地承包權證等確權登記工作正在有序推進。
二、農村土地確權登記發(fā)證工作遇到的問題
(一)農村土地承包經營權確權登記發(fā)證工作中存在的問題。一是農民的心理因素不能忽略。農民主要存在著以下幾個方面的心理：部分村民希望通過確權頒證彌補減損的土地面積，原來一直沒有解決的農田糾紛能夠得到解決；部分村民實際種植土地面積大于登記面積，希望借助新一輪確權登記增加惠農補貼；也有人擔心自己因戶籍遷走而在確權頒證中失去土地。同時，也有一些別有用心的人，借農村土地確權頒證工作大講土地私有化，侵犯農村集體經濟組織利益的利益。二是二輪承包中所疊加積累的新舊矛盾要重點關注。主要表現有兩點：因《農村土地承包經營權證》沒有及時分發(fā)到戶，土地權屬關系混亂，存在著有地無證、有證無地、一地多證、一證多地、無地無證等現象；存在著農村土地多輪流轉、公益設施建設用地占用農田、農轉非以及婚喪嫁娶土地沒調整、農戶間互換田塊等土地糾紛問題。三是基層積極性亟待提高。農村基層鄉(xiāng)村干部由于顧及社會穩(wěn)定，對開展農村土地承包經營權登記試點工作總體積極性不高，甚至有些地方不愿意開展試點工作。四是政策性問題需進一步完善。主要表現為農村人員戶口遷走后的土地承包經營權退出問題，1998年二輪承包的30年合同還未失效，與這次確權頒證的政策銜接問題，需進一步完善可操作性的措施。
(二)農村集體土地所有權確權登記發(fā)證工作中存在的問題。在農村集體土地所有權確權登記工作中，要求凡是村民小組土地權屬界線存在的，應依法確認給村民小組農民集體所有。瀘縣90％以上的村民小組組織機構不健全，無法行使農村集體土地所有權。且同一地塊中有的屬若干村民小組所有，土地權屬界線混亂不清，無法確認到每一個村民小組。國有土地權屬資料不全，界線不清，調查難度大，其中國有林地和農村集體土地爭議較多，無從處理。村與村之間的飛地較多，權屬不清，需村、組干部全力配合。
(三)宅基地使用權確權登記發(fā)證工作中存在的問題。在確權登記發(fā)證過程中，由于不同時期的土地政策不同，群眾認識程度不同，造成審批的農村宅基地確權發(fā)證面積不一，群眾意見很大。比如1987年全縣土地清理發(fā)證時對超出批準面積的宅基地實行罰款后按現狀面積確權登記發(fā)證，有的宅基地面積多達一畝，有的仍為二至三分地，差別很大。1992年農村宅基地實行有償使用并重新換證，部分村民交納了土地有償使用費，領到了宅基地使用證，有些村民因未交或少交，造成個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法尺度不一，農宅換證進行了十年還有部分村民沒有拿到宅基地證。
(四)農村空閑宅基地較多，土地資源閑置浪費，迫切需要有序流轉。調查中發(fā)現農村普遍存在一戶多宅的現象，大約有10％～15％的農戶是一戶多宅，農民住宅閑置率在10％～20％左右。私下出租、轉讓、抵押等流轉現象較為普遍。調研中發(fā)現農民外出務工、經商、舉家外遷進城、城鎮(zhèn)居民返鄉(xiāng)、農村居住環(huán)境差、新民居和幸福新村建設等農民希望土地流轉。由此可見，農村宅基地確權登記發(fā)證推動宅基地有序流轉迫在眉睫。
三、農村土地確權登記發(fā)證工作對策建議
(一)完善矛盾調處機制。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經機構和隊伍建設，健全基層農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部相關法律、法規(guī)、政策及登記規(guī)則、檔案管理、地籍測量技術及程序、地籍測量與登記業(yè)務操作規(guī)程的培訓。
(二)加強政策法規(guī)宣傳。加強對法律法規(guī)、政策中關于農村土地承包經營權及其登記試點的正確宣傳，制定操作性強的試點操作規(guī)程。切實發(fā)揮村民自治的作用，依靠村民代表大會討論解決實際糾紛，動員各方力量加強民主監(jiān)督。對糾紛難解的田塊可區(qū)別對待，劃定爭議區(qū)，依法、及時、嚴格查處借機違法重新調整原承包關系或重新組織發(fā)包農村土地以及借機侵害發(fā)包人、其他權利人權利的行為。
(三)遵循農村相關精神。遵循農村土地二輪承包的相關精神。1999年開始農村土地二輪承包規(guī)定的承包期限是30年，土地確權頒證工作應嚴格遵循二輪承包的相關精神，不改變承包地經營權使用年限。
(四)明確職責，加強配合。縣國土資源局負總責，縣政府加強對信訪、政法、發(fā)改、統(tǒng)計、民政、住建、交通、水務、農牧等部門以及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的統(tǒng)一調度，各部門齊抓共管。召開衛(wèi)生局、教育局、林業(yè)局等相關部門會議統(tǒng)一協(xié)商確定村小學、村衛(wèi)生所、林地、林木的權屬問題。
(五)規(guī)范操作，明確政策。縣政府按照有關法律程序，制定出臺符合當地實際的相關政策，本著尊重歷史、實事求是的原則，因鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、因村、因地制宜，盡快修訂《瀘縣農村集體土地確權發(fā)證工作實施細則》，為確保全縣“五權”發(fā)證工作順利開展提供政策依據。要程序規(guī)范，先摸底疏通，先易后難；要嚴格執(zhí)法，先查處后發(fā)證，一事一清。各相關部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組及企事業(yè)單位要認真做好“五權”發(fā)證工作的檔案管理，及時整理存檔。
(六)強化應用，規(guī)范審批。“五權”發(fā)證應與集體建設用地流轉、城鄉(xiāng)建設用地增減、農用地流轉、土地征收等各項重點工作掛鉤。征地拆遷要依據農村集體土地所有權證和農村集體土地使用證進行補償；沒有經過確權登記的集體建設用地使用權一律禁止流轉；對新農村建設和農村建設用地整治涉及宅基地調整的，必須以確權登記發(fā)證為前提，以此來強力推進農村土地確權登記發(fā)證工作。
(課題執(zhí)筆人：雷兵能)
【責任編輯：于 玲】
