白玉
財政部2012年12月發布的《行政事業單位內部控制規范（試行）》，標志著適應我國企業、事業單位在融合國際先進經驗的中國內部控制規范體系已經基本建成。國家審計署副審計長曾提到：審計機關要加強對被審計單位內部控制的審計監督，推動內部控制規范的貫徹落實，促進被審計單位完善內部控制；同時，要加強對被審計單位內部審計工作的指導和監督，支持內部審計機構和人員履行內控職責，推動內部審計更好地發揮職能作用。
高校二級學院內部控制制度建設是高校基礎管理工作之一，更是提升高校管理水平的重要內容。為了推進和完善二級學院內部控制制度的建立，加強高校內涵建設，促進二級學院管理工作制度化、規范化，我們審計處于2013年5-9月開展了對我校二級學院內部控制制度現狀的調研工作。
此次調研工作，主要是圍繞學校12個二級學院展開，調研對象包括：學院黨政領導班子全體成員、部分教師、部分輔導員、辦公室負責人和教務人員等5類不同層次、不同崗位的代表，突出了調研群體的代表性和普遍性。
此次調研的目的是：通過對學校二級學院內部控制制度現狀的問卷調查，了解其內部控制環境是否健康，體系是否完善、操作是否可行，運行是否有效等。根據調研情況，查找出產生問題的原因，提出改進和完善的建議，發揮好內部審計對學校基層單位內部控制制度健全性和有效性的評價職能。強有力的內部控制制度可以檢查、平衡和牽制浪費、濫用職權等不當的經濟行為，確保組織運行的效率和效果。
此次調研共發出調查問卷131份，回收102份，回收有效問卷98份，回收率為74.81 %（表1）。
以下從內部控制的環境，內部控制體系健全性、可操作性和執行有效性等角度，分析目前的狀況、所存在的問題并查找原因，在此基礎上提出相關思考。
一、現狀分析
（一）內部控制環境分析
內部控制環境是指對建立、加強或削弱特定政策和程序效率發生影響的各種因素，它反映了管理當局和其他人員對內部控制的態度、熟悉和行動。內部控制環境是推動經濟活動發展的引擎，也是其他一切要素的核心，決定了其他控制要素能否發揮作用，是作用于內部控制其他要素的基礎。本次對內部控制環境的調研結果中有97%的調研對象認為學院制度建設總體較好，主要反映在三個方面：
1．各學院基本建立了相應的內部控制制度，內部控制框架基本形成。
2．學校營造的內控環境和氛圍基本健康，主要得益于學校領導重視，推進了二級學院內部控制制度的建設。
3．學校內部審計和社會審計的介入，起到了宣傳和警示作用，全員思想上對內部控制制度有了基本的印象。
（二）內部控制制度健全性分析
內部控制制度應該涵蓋學院管理工作的全過程。從調研情況分析得出，有59%的調研對象認為學院現有的內部控制制度體系一般或不完善，主要表現為：
1．過于注重教學管理和科研項目管理制度的建設，其中有70%的調研對象認為相關教學管理和科研項目管理的制度較多，但與教職工切身利益緊密相關的，如人事管理方面、教職員工福利方面和學院經費管理方面的內部控制制度及規范相對缺失。
2．制度建設不系統且欠科學，制度較少考慮教學管理的特殊性，或按一般流程設置控制點，或者是制度針對某一項工作而制定，并沒有進行系統、科學的梳理形成體系。
3．內部控制制度內容與實際工作操作之間有差距，制度內容較為簡單，線條相對粗放。
（三）內部控制制度可操作性分析
從調研對象分析，有77%的調研對象認為現有制度具有可操作性，其中53%的調研對象認為操作性較強。同時有反映二級學院現有制度在操作層面存在問題，主要集中在教學管理制度和經費管理制度上。
1．教學管理制度中關于對教師教學管理的規定缺乏靈活性，關鍵控制點的設計缺乏人性化。
2．學校整體層面缺乏系統的、操作性強的教學管理制度，或有規定但對二級學院指導性較弱，從而使各二級學院對共性問題的約束不盡統一。
3．經費管理制度集中在可操作性方面的問題相對較多，如由于對經費內容公開程度難以把握，關鍵控制點往往被忽視，實際發生與制度難以對應，不具有實際操作性。
4．內部控制制度設計不到位、內容有脫離實際的現象，故在執行過程中效果達不到預期等。
（四）內部控制制度有效性分析
內部控制制度執行有效性的合理目標是：執行的規定合法，最終的效果顯著有效。在實際的調研數據中反映出，學校二級學院在內部控制制度執行的有效性方面效果一般，表現突出的是在經費管理制度、“三重一大”事項及內部控制制度監督作用方面。
1．關于學院經費管理方面
從二級學院主要經費管理的調研數據看，有40.56%的調研對象認為有經費管理制度，且按制度支出；有17.09%的調研對象認為有經費管理制度，基本按制度支出，但執行的程度標準不一；有1.79%的調研對象認為有經費管理制度，未遵循制度支出；另有40.56%的調查對象選擇了沒有經費管理制度、支出根據情況定或不清楚或棄權，這部分主要是教師（表2）。
2．從二級學院“三重一大”事項執行狀況看，56%的調研對象認為總是經過討論；19%的調研對象認為有些經過討論；1%的調研對象認為有臨時動議情況；1%的調研對象認為大額資金每次討論；23%的調研對象選擇不清楚，這部分主要是教師（表3）。
3．從設置監督途徑，以保證現有內部控制制度有效實施來看，30.60%的調研對象認為設置，且發揮作用較好與發揮作用一般同比例；3.07%的調研對象認為設置，但沒有發揮作用；28.57%的調研對象認為沒有設置；7.14%的調研對象選擇棄權（表4）。
二、存在問題及其產生的原因
調研結果顯示，有50%以上的調查對象對學院的內控制度現狀是肯定的，認為二級學院基本建立了相應的內部制度，學校有重視內部控制制度的氛圍。說明二級學院內部控制制度的環境基本存在。對于內控制度的可操作性和有效性方面的觀點有不同程度的分化，值得注意的是，具有代表性的教師群體對這兩個方面不是很認同，一是認為處理解決事項有制度，但方法不統一，具有隨意性；二是教師對調研事項回答“不知道”、“不清楚”較多，這從一個側面反映出，制度的透明度、可操作性、執行力還不盡如人意，相關辦事制度的公開性和宣傳力度還存在一定的缺陷。
（一）二級學院現有內部控制制度可能存在的問題
1．內部控制制度總體缺乏系統性，不夠完整、不夠規范，尚未達到財政部關于《事業單位內部控制制度規范》的基本要求。根據調研及我們前期對學校二級學院網上公開制度的查閱結果反映出，各二級學院注重教學和科研項目管理制度的建設，忽視了其他制度的建設，尤其是與教職工切身利益緊密相關的制度存在明顯缺失。
2．部分制度可操作性不強，導致執行不到位，反映出內部控制制度執行的有效性較低。其產生原因是缺乏具體的操作細則或操作程序不清晰
3．內部控制制度評價體系基本缺失。內部控制制度評價體系是對內部控制制度執行有效性的檢測，因此，內部控制制度應該執行哪些評價程序，遵循什么樣的評價標準，建立哪些內控評價指標，使用什么樣的評價形式等問題，影響著高校制度建設和管理效率。通過問卷調查，我們發現二級學院缺乏保證現有內控制度有效執行的措施。從調研結果看，主要集中在以下兩點：一是有控制但沒有留下痕跡，使監督無從人手；二是有控制但公開的程度不夠，從而無法做到廣泛的監督。
4．二級學院內部控制制度公開的透明度不夠或流于形式。在16個調研問題中，超過20%的調研對象選擇不清楚或不知道的題目數有6個。說明二級學院對內部控制制度沒有廣泛宣傳，對內部控制制度缺乏必要的學習，以致很多教學科研一線人員對現有制度不甚了解或一無所知。
（二）原因分析
1．現行學校管理基本沿襲了計劃經濟條件下的管理體制，對市場經濟下如何運行，相關法律規定有些模糊，且政策、制度配套不全。
2．建立系統完整的內部控制制度體系的動力不足，缺乏校級頂層內部控制制度框架設計。
3．管理者的選用偏重高學歷，而忽視了勝任管理能力的評價，在任用和培養管理干部的程序方面，缺乏階梯型干部實踐過程和工作實效評價，使管理者管理水平受限。
4．內部控制制度設計缺乏以人為本的理念，制度設計、執行沒有體現黨的群眾路線，政策制定未向基層第一線的教職工傾斜。以至于調查對象中，出現部分教職工對現有內控制度不清楚或不知道。
5．內部控制制度監控缺乏力度，較少或缺少內部監督和外部監督機制相結合的科學評價方法。產生的內在原因是：缺乏內控評價機制生存的土壤和環境，評價組織的獨立性和權威性沒有確立起來。歸結起來還是我們的內控環境是否已經凈化，內控評價是否得到有效的執行，每一個管理者是否對內控制度有敬畏感等問題沒有得到有效落實。
三、健全完善學校二級學院內部控制制度體系的思考
黨的十八屆三中全會把深化經濟體制改革和政治體制改革作為當前的中心工作，并把事業單位的深化改制提上議事日程，為高校管理體制的改革和建設指明了方向，它必將有效提升高校管理的綜合競爭力，促進高校健康可持續的發展。
（一）做好學校整體層面的內部制度設計。按照財政部關于《行政事業單位內部控制規范（試行）》的通知，系統、全面地梳理規范完善高校的內部控制制度，使高校的經濟活動始終處于有效監督和規范操作的良性循環。
（二）營造良好的內控環境。包括教職員工的誠實性和道德觀，管理層的管理理念、組織結構、授權方式，人力資源政策等。在機制上創造出寬松和諧的內控環境，在操作層面養成依據規章辦事，按照流程運轉，根據權限審批，建立公開、公平、透明的內控環境。主動接受教職工內部監督，明確規定責任追究范圍和形式，并與領導干部考評有機的結合起來，為高校管理的有效運行創造良好的環境。
（三）明確崗位職責。按照市場化的運行法則，明確和清晰崗位職責，增進職能部門與學院之間、學院和學校之間、學院班子和教職工之間的協調配合能力，以人為本，切實關心教職工的訴求，切實激發群眾的主觀能動性，提高工作效率，提升教學成果。
（四）建立、健全高校內外部監督和評價體系，保證內部控制制度執行有效。發揮好紀檢、監察和審計等部門的監督控制作用，在抓好內部監督的同時，購買社會服務，通過內部審計、外部評價和監督，確保內部控制制度運行有效。全面整合各類管理資源、建立制約與協調、科學與適用的內部管理機制。
（五）通過完善有效的內部牽制制度。構建“三權制衡”長效機制，以實現內部控制建設內容的全面性和科學性；制定和完善二級學院“三重一大”制度，把學院的經費預算及使用制度、人才引進流程、績效工資發放、職稱評定上報、教學管理等事項，納入二級學院“三重一大”的工作內容，并采取網上公示等形式實時公開。規范“三重一大”事項的議事規則和決策程序，使之更加民主、科學。
（六）加強高校文化建設以夯實基層內控基礎。創造全員參與、強化執行、有效控制的內部治理環境，通過內部控制的完善和健全，使之有效運行，把習慣變成制度，把制度養成習慣，為高校的健康可持續發展提供保證。
