８月３１日，歷經四次審議后幾乎“煥然一新”的《預算法修正案草案》終獲通過。這部有“經濟憲法”、“準憲法”之稱的法律實現了２０年來的首次大修。 專家稱，這場預算制度改革，對于包含一般公共財政收入、政府性基金收入、國有資本經營預算、社會保險基金預算在內的全口徑財政收入已超２０萬億元的中國來說，意義重大，是一個新的起點，將開啟我國邁向現代財政制度的“新時代”。
解決地方債務風險之困
一邊是地方賣地收入銳減，一邊是地方債進入償債高峰，雙重壓力之下如何防控地方債務風險成為《預算法》修改的一大焦點。 財政部部長樓繼偉在８月３１日的新聞發布會上說：“把規范地方政府債務管理，防范化解財政風險單獨作為一個部分，凸顯了這個問題的重要性。重點是解決三個層面的問題。”
他說，第一，建立通過發行地方政府債券方式的舉債融資機制，賦予地方政府以適度的舉債權，解決怎么借的問題。第二，對地方政府債務實施分類管理和規模控制，讓地方政府的債務分類納入預算管理，接受地方人大監督，還要接受上級行政和上級立法機關的監督，解決怎么管的問題。第三，理清政府和企業的責任，解決怎么還的問題。
據了解，舊《預算法》關于地方各級預算不列赤字的規定給地方政府發債設立了閘門，卻沒擋住地方政府變相舉債的腳步。過去幾年，地方政府債務規模迅速上升。
新《預算法》在部分“開閘”地方發債的同時，對地方政府發債做出了諸多具體規定，以嚴格防范債務風險的擴張。比如限定了舉債主體、方式和規模，明確舉債的用途應當是“預算中必需的建設投資的部分資金”，“只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”，并要求對本級政府舉借債務的情況作出說明。
解決“拍腦袋”定預算改預算之困
“新《預算法》的出臺將對‘拍腦袋工程’起到一定制約作用。”北京大學法學院教授劉劍文說，從立法宗旨看，《預算法》以前是一部“幫助政府管錢袋子”的法律，現在則是一部“規范政府錢袋子”的法律。“也就是說，政府從管理主體變為被監督對象，人民監督政府花錢。”
“拍腦袋”編預算、上項目帶來的損失和浪費十分可怕。如皖南一旅游城市，耗資３００多萬元建設的大橋在即將竣工之際卻遭拆除；北方一些嚴重缺水地區，卻不遺余力營造城市水景，開展“逆生態”的政績工程……
新《預算法》增加了有關“預算調整”的規定，其中第６７條限定了執行中允許調整預算的四種情況——需要增加或減少預算總支出的、需要調入預算穩定調節基金的、需要調減預算安排的重點支出數額的、需要增加舉借債務數額的。第７０條明確規定，除６９條規定的程序，“各級政府不得作出預算調整的決定。”
約束預算，還需要嚴肅追責。第９２條明確，“違反本法規定，進行預算調整的”，將對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任；第９４條則更加嚴格：違反本法規定“挪用重點支出資金，或者在預算之外及超預算標準建設樓堂館所的，責令改正，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、開除的處分。”
解決“看不懂”預算之困
安徽大學經濟法制研究中心主任華國慶既是一名關注預算法制的學者，也曾經當選過地方人大代表。他說，雖然有著這樣的雙重角色，但他對財政預算同樣存在看不懂、看不明白的問題。上海財經大學教授蔣洪認為，除了加大人大代表和公眾的專業知識水平，公開的信息更細化才是解決看不懂問題的根本。
從要求政府對“本級政府舉借債務的情況”以及一些重要信息和事項作出說明，到明確一般公共預算支出中的基本支出“可按經濟性質分類編列到款”，修改后的預算法又往前邁進一步。
“現行按功能分類公開，公眾只能了解錢是用到了教育方面，還是科技方面；按經濟分類公開，公眾就能直觀看到政府支出中，多少錢用于發工資、多少錢用于購公車，更容易判斷錢花得是否合理。”蔣洪說。
專家建議，預算公開搞了很多年，落實起來仍有難度。新《預算法》強調，未按規定公開或作出說明，將被追究行政責任。下一步，如何貫徹落實至關重要。如“三公經費”，應把數字算清楚，接待了多少批人次、人均消費多少錢，其中吃飯多少、住宿多少、煙酒多少等，給百姓一本“明白賬”，這樣的監督才更有力、更有效。
解決“亂花錢不問效果”之困
如何用最少的錢辦好最多的事，是百姓對于公共資金花費方面最關心的問題之一。在預算執行過程中，只花錢不問效、一本“糊涂賬”的事情時有發生：農家書屋建起來了，可一年也沒幾個人來看；每村投入１００多萬元建垃圾中轉站，但后期運轉資金不足成了“擺設”……
要管好財政資金，強化績效理念不可或缺。修改后的《預算法》，多處強調了“績效管理”：編制預算要參考“有關支出績效評價結果”；人大出具的預算審查報告，要就“提高預算績效”提出意見和建議……
此外，針對違反法律、法規改變預算收入上繳方式，以虛報、冒領等手段騙取預算資金，違反規定擴大開支范圍、提高開支標準等行為，新法還新增條款予以嚴肅追責——責令改正，追回騙取、使用的資金，有違法所得的沒收違法所得，對單位給予警告或者通報批評；對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
財政部財科所副所長白景明認為，推進績效管理，應在財政資金分配中更多引入競爭性機制，減少政府部門自由裁量權，同時要引入第三方機構對政府花錢進行績效評價，但如何建立獨立客觀的第三方評估機制是個新課題。
“新華視點”記者 韓 潔 沈 翀 程士華
