高校專項資金是指除從政府籌集的日?；局С鰮芸钔獾?，其他具有指定用途的資金。高校專項資金有嚴(yán)格的申報立項程序，其主題目標(biāo)和時間都有特殊的規(guī)定，管理要求也十分特別，需要具備較強(qiáng)的政策性，此外還有追蹤問效機(jī)制。
按內(nèi)容分類高校專項資金一般可以分為五大類：第一類是修購專項資金，第二類是重點學(xué)科建設(shè)專項資金，第三類是科研專項資金，第四類是重點實驗室建設(shè)專項資金，第五類是課程建設(shè)專項資金。由于經(jīng)費來源不同，同一內(nèi)容的專項資金的分類也有所不同，比如課題經(jīng)費可分為校級課題、省級課題、國家級課題，不同的經(jīng)費來源具有不同的管理辦法。國家對高校投入的專項經(jīng)費呈逐年增長之勢，如何能使專項投入效果得到全面考核，如何使專項資金績效評價體系能夠符合高校實際，如何使專項資金的使用效益得到提高，這些問題已然成為高校專項資金管理的焦點。
一、目前高校專項資金管理和核算中存在的主要問題
專項資金的管理復(fù)雜，容易在管理中出現(xiàn)問題。導(dǎo)致其出現(xiàn)問題的主要原因是：一方面，高校專項資金范圍比較廣泛且其來源也比較多；另一方面，有的專項資金不僅投入大而且占用時間。
1. 高校專項資金管理缺乏整體統(tǒng)籌。目前，對于專項資金管理辦法和經(jīng)費使用細(xì)則來說，一般高校都是有的，而且比較科學(xué)詳細(xì)，但其并沒有得到很好的統(tǒng)籌管理。實踐中，由于部分項目預(yù)算編制較粗，項目具體使用單位以及所需資金未能在編報中詳盡體現(xiàn)，在專項資金的使用過程中，容易造成部分專項資金使用隨意或不透明的現(xiàn)象，從而使管理辦法和細(xì)則無法得到較好的貫徹執(zhí)行。由于高校專項資金管理存在多頭領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而使得分工不明確、權(quán)責(zé)不明晰，這使得相關(guān)職能部門的推諉“扯皮”現(xiàn)象愈演愈烈。
2. 高校專項資金構(gòu)成不合理。有些高校在安排科研經(jīng)費時往往會出現(xiàn)注重專項經(jīng)費但忽視其正常維持的現(xiàn)象。比如有的專項資金只包括教學(xué)設(shè)備的購置費用，設(shè)備的維修費用及保養(yǎng)費用并沒有涵蓋其中。這導(dǎo)致以下問題的出現(xiàn)：一方面，高等教育科研的發(fā)展需要得不到滿足；另一方面，專項資金在使用中出現(xiàn)的被擠占、被挪用現(xiàn)象，使其不能良好發(fā)揮作用。
3. 高校專項資金撥付較慢，影響收益。高校專項資金從申報、立項，再到資金撥付使用這個過程時間比較長。然而，項目可行性論證在執(zhí)行過程中會發(fā)生變化，并不是一成不變的，因為它需要經(jīng)過較多的層次和部門，所以計劃需要不斷調(diào)整和完善。預(yù)算下達(dá)一般存在一定的滯后性，有的項目款項臨近年末才得到撥付，這導(dǎo)致項目實施存在很多的不確定性，從而直接影響了專項項目的順利推進(jìn)和結(jié)項驗收。
4. 高校專項資金管理缺乏戰(zhàn)略規(guī)劃，使用分散，存在重復(fù)建設(shè)和損失浪費現(xiàn)象。目前，很多高校在管理專項資金時缺乏長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，存在“重局部短期用途、輕整體長遠(yuǎn)規(guī)劃”的現(xiàn)象。實踐中，很多高校為了使預(yù)算執(zhí)行率得到提升，往往會將專項資金分散到缺乏系統(tǒng)性和連續(xù)性的項目中。由于各類資金的報批審核部門不同，很多專項的建設(shè)內(nèi)容多有重復(fù)，存在同一項目和不同項目之間設(shè)備重復(fù)購置的情況，以及一些不經(jīng)常使用的設(shè)備被閑置的現(xiàn)象。
5. 高校專項支出的評價存在“重合規(guī)性評價、輕效益性評價”的現(xiàn)象。從目前的審計調(diào)查情況來看，評價的焦點主要集中在兩方面：一方面是高校專項支出預(yù)算目標(biāo)的完成情況，另一方面是執(zhí)行過程的合規(guī)性，而關(guān)于高校專項支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效果性評價還鮮有涉及。例如審計署在對某省高教園區(qū)開發(fā)建設(shè)情況進(jìn)行的專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有違規(guī)審批及違規(guī)占用土地的現(xiàn)象。審計署只從高教園區(qū)教學(xué)資源的閑置率這一個維度來評價支出效益，并未從過于追求景觀效應(yīng)導(dǎo)致的浪費角度對效益支出做出合理評價。審計調(diào)查后，雖然整改意見有提出但是也只是針對合規(guī)性方面。
6. 高校專項資金績效管理缺乏方向性。專項資金的評價標(biāo)準(zhǔn)、評價指標(biāo)和評價方法存在差異，原因在于其不同的用途。在專項資金管理中，財務(wù)監(jiān)督和審計監(jiān)督都扮演著非常重要的角色。目前，高校財務(wù)部門在審核專項資金支出票據(jù)時通常只能審核票據(jù)本身的合理合法性，并不能判斷資金使用或業(yè)務(wù)本身的真實性。除此之外，高校審計部門也無法對專項資金進(jìn)行深入的跟蹤審計。由于無法有效開展績效評價和監(jiān)督機(jī)制，專項資金支出的效率、效果以及經(jīng)濟(jì)效應(yīng)受到很大的影響?？冃гu價指標(biāo)體系對于績效評價來說意義非凡，不僅可以指導(dǎo)績效評價，而且可以引導(dǎo)績效管理，由于績效評價體系的不健全導(dǎo)致缺乏方向性的績效管理，從而無法實現(xiàn)專項資金的使用效益。
二、高校專項資金績效評價指標(biāo)體系的設(shè)置原則
高校專項資金績效評價由多個部分組成，其中重要的組成部分是績效評價指標(biāo)體系。該體系設(shè)置應(yīng)遵循目標(biāo)管理中著名的SMART原則。
SMART原則中S代表具體（Specific），表明績效評價指標(biāo)必須是明確具體的，不能泛泛而談；M代表可度量（Measurable），表明績效評價指標(biāo)是可以量化或者行為化的；A代表可實現(xiàn)（Attainable），表明績效評價指標(biāo)可以通過努力得以實現(xiàn)；R代表現(xiàn)實性（Realistic），表明績效評價指標(biāo)是實實在在的，且與評價內(nèi)容相關(guān)性大；T代表有時限（Timebound），表明指標(biāo)應(yīng)具有時效性，而且可以隨著情況變化加以調(diào)整。
1. 全面性和重要性相結(jié)合原則。高校專項資金要體現(xiàn)不同的效益，原因在于其性質(zhì)、經(jīng)費來源有所不同。數(shù)量和質(zhì)量要兼顧，經(jīng)濟(jì)效益和社會效益也要兼顧，同樣短期效益和長期效益更要兼顧。只有這樣，才能從多層次、多角度全面完整地衡量和評價高校專項資金的績效。但這也并不意味可以不加選擇地選取任何指標(biāo)，被選取的指標(biāo)必須具有代表性和關(guān)鍵性，而那些區(qū)分度低、相關(guān)性差、代表性弱的指標(biāo)則應(yīng)去除。比如在評價修購專項資金時，該評價指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)反映教學(xué)硬件軟件設(shè)施的改善效果?？紤]到不同資金性質(zhì)的專項資金要具有可比性，因此績效評價指標(biāo)體系應(yīng)兼顧不同性質(zhì)的資金。
2. 統(tǒng)一性和差別性相結(jié)合原則。高校專項資金的支出必須設(shè)計一套統(tǒng)一的原則、制度、標(biāo)準(zhǔn)和程序，以此作為開展評價工作的基本規(guī)范。但考慮到高校專項資金的多樣性，對不同類別專項，應(yīng)充分考慮其差別性，結(jié)合各自的功能特性，選擇相應(yīng)的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行。
3. 量化與定性分析相結(jié)合原則。在評價高校專項資金的支出效果時應(yīng)采用量化和定性相結(jié)合的方法。如果條件可能的話，應(yīng)盡量采用定量的方法。
4. 動態(tài)完善原則。設(shè)置高校專項資金績效評價指標(biāo)體系是一項持續(xù)、不斷完善的過程，貫穿整個高校專項資金評價的始終，必須堅持動態(tài)完善原則。因此修訂指標(biāo)、權(quán)重和標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)隨著環(huán)境變化而不斷變化，這樣才能使各高校專項資金績效情況得以準(zhǔn)確反映。
三、高校專項資金績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建
筆者認(rèn)為，高校專項資金績效評價指標(biāo)體系可以從五個方面來構(gòu)建：第一，構(gòu)建高校專項資金制度體系，規(guī)范管理專項資金；第二，建立健全高校專項項目管理組織體系，承擔(dān)起高校作為專項經(jīng)費管理主體的各項管理職責(zé)；第三，加強(qiáng)高校專項資金支出的管理和過程控制，促進(jìn)學(xué)校的科學(xué)發(fā)展；第四，對高校專項資金進(jìn)行績效考評，使高校專項資金效益評價指標(biāo)體系的基本內(nèi)容能夠不斷得以完善；第五，建立高校專項資金效益評價指標(biāo)體系的評價方法，不僅要對指標(biāo)進(jìn)行分析，而且還要對其做出綜合評價。
1. 制定完善的高校專項資金管理制度。高校專項資金可以采用項目管理的模式，全程監(jiān)督和控制立項、實施、完工整個過程。應(yīng)從高校專項資金管理的各個方面構(gòu)建規(guī)則和制度體系，包括申報和立項程序、立項后的審批和使用、監(jiān)督，以及績效考評原則和辦法等方面內(nèi)容。高校在制定規(guī)章制度時應(yīng)與學(xué)校各相關(guān)部門共同制定，在制定時應(yīng)對經(jīng)費使用的審批制度、經(jīng)費開支范圍以及經(jīng)費所要實現(xiàn)的目標(biāo)等加以明確闡述。立項審批環(huán)節(jié)要做到事前控制，撥付及時且?？顚Ｓ迷趽芨妒褂铆h(huán)節(jié)一定要做到。此外，專項經(jīng)費結(jié)余資金的處理也應(yīng)得到加強(qiáng)，對預(yù)算結(jié)余應(yīng)認(rèn)真分析，找出癥結(jié)所在，并針對存在的問題找到解決路徑。針對財政撥款項目，高校必須嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行使用和管理，在保證項目按時高效完成的前提下，將經(jīng)費的投入和使用發(fā)揮的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益最大化。在對項目結(jié)余進(jìn)行清理時，財務(wù)部門應(yīng)做到及時高效。在對專項資金使用情況和績效水平進(jìn)行監(jiān)督檢查時，要對專項資金的效率性、效益性和經(jīng)濟(jì)性加以著重考核。
2. 建立健全高校專項項目管理組織體系。從高校專項項目的管理過程來看，主要可分為四個環(huán)節(jié)，包括項目申報、項目評審、項目實施和實施效果的考核。一般來說，項目申報、實施效果考評及日常使用監(jiān)管的主要承擔(dān)者是高校。高校應(yīng)建立健全項目管理工作組織體系，這個管理體系應(yīng)包括制定專項經(jīng)費項目規(guī)劃部門、組織項目評審的部門、項目實施部門以及項目績效的考核部門，此外還應(yīng)設(shè)置儀器設(shè)備使用監(jiān)管部門。通過各個部門的相互監(jiān)督、相互協(xié)作，使整個管理組織體系得到健全。
3. 加強(qiáng)高校專項資金支出的管理和過程控制。高校專項資金監(jiān)督管理的基本原則主要有三條：第一，分級管理，應(yīng)遵循“誰使用、誰管理、誰負(fù)責(zé)”的原則；第二，監(jiān)管結(jié)合，有機(jī)地將監(jiān)督檢查和強(qiáng)化管理結(jié)合起來；第三，依法監(jiān)督，要依法處理在檢查過程中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，使專項資金支出的科學(xué)性、合理性和可持續(xù)性得以確保。高校要適時建立起與之相適應(yīng)的監(jiān)督管理組織體系，同時大力加強(qiáng)項目的規(guī)劃、評審和使用等方面的統(tǒng)一監(jiān)管。在部門利益分散化的趨勢下，加強(qiáng)項目申報等環(huán)節(jié)的計劃性和宏觀調(diào)控，把專項資金投入情況納入學(xué)校的總體規(guī)劃，更加符合高校各項事業(yè)發(fā)展的需要，促進(jìn)學(xué)校的科學(xué)發(fā)展。
4. 高校專項資金績效效益評價指標(biāo)體系的基本內(nèi)容。根據(jù)項目申請書、項目實施方案、項目完工報告及學(xué)校年度預(yù)決算等，本著“專款專用、定性與定量相結(jié)合”的原則，客觀、公正評判專項資金的效率性、效果性和經(jīng)濟(jì)性，力求評價指標(biāo)做到全面完整、科學(xué)可控、計劃可比、先進(jìn)合理、適應(yīng)性強(qiáng)。具體來講，可以劃分為三個基本內(nèi)容，即資金效益指標(biāo)、利益效益指標(biāo)、實施管理指標(biāo)。
（1）資金效益指標(biāo)是指專項資金落實、實際支出情況的指標(biāo)。具體包括：①專項資金使用率=該項目實際使用專項資金/該項目實際撥付專項資金×100%。該指標(biāo)表示該項目的資金使用進(jìn)度，可以在一定程度上反映學(xué)校某一項目?？顚Ｓ玫那闆r。②專項資金時間耗用率=該項目實際耗用時間/該項目完成預(yù)計時間×100%。該指標(biāo)表明專項資金的使用會受到時間限定，一般情況下，若未在規(guī)定時間內(nèi)使用完專項資金，其會面臨被收回的局面。③專項資金預(yù)算完成率=該項目實際支出額/該項目預(yù)算額×100%。該指標(biāo)表明高校專項資金預(yù)算完成情況和專項資金項目的完成程度，可以反映預(yù)算的編制是否準(zhǔn)確以及專項資金是結(jié)余還是赤字。④各類專項資金支出占全部專項資金支出之比=某一項目專項資金實際支出/全部專項資金實際支出×100%。該指標(biāo)可以用來反映學(xué)校專項資金支出的結(jié)構(gòu)。
（2）利益效益的指標(biāo)可以是單一指標(biāo)，也可以是綜合指標(biāo)。有些利益指標(biāo)由于比較簡單，可以選擇使用單一指標(biāo)表示；有的利益效益的指標(biāo)需要從多方面考慮，這時候可以采用設(shè)權(quán)重的方法，對影響指標(biāo)的各個方面打分，最終將各方面的打分情況乘以權(quán)重進(jìn)行加總求和。具體包括：①專項資金目標(biāo)任務(wù)的完成率=專項資金實際實現(xiàn)目標(biāo)/專項資金預(yù)定實現(xiàn)目標(biāo)×100%。該指標(biāo)是反映資金效率的一個重要指標(biāo)，可通過該指標(biāo)快速判斷專項資金是否達(dá)到預(yù)期效果。②科研成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化率=已經(jīng)成功運(yùn)用的科研成果數(shù)/科研成果總數(shù)×100%。該指標(biāo)主要反映項目對本地區(qū)相關(guān)學(xué)科發(fā)展的影響及對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用。③項目新增資產(chǎn)率=項目形成的資產(chǎn)總額/專項資金實際支出額×100%。該指標(biāo)反映項目投資形成長期性資產(chǎn)的相對數(shù)，項目新增資產(chǎn)率越高，表明高校未來可發(fā)揮作用的資本積累越多。④項目完成質(zhì)量優(yōu)良率=項目的優(yōu)良數(shù)/項目所有數(shù)×100%。該指標(biāo)表明專項資金項目完成的質(zhì)量是好還是壞。
（3）實施管理指標(biāo)。實施管理指標(biāo)包括項目立項是否可行、科學(xué)、合理，項目預(yù)期目標(biāo)完成情況，項目開支內(nèi)容和會計核算是否符合有關(guān)規(guī)定，項目管理的有效性等。具體包括：①項目目標(biāo)的變動率=該項目實施中變動的目標(biāo)數(shù)/該項目預(yù)定的目標(biāo)數(shù)×100%。該指標(biāo)在一定程度上表明項目立項的科學(xué)性與合理性與否。②項目預(yù)算調(diào)整率=專項資金預(yù)算調(diào)整額/專項資金預(yù)算總額×100%。主要表明專項資金管理中預(yù)算執(zhí)行的力度和預(yù)算編制工作的能力。③專項資金項目招標(biāo)率=招標(biāo)項目決算費用總額/應(yīng)進(jìn)行招標(biāo)項目決算費用總額×100%。主要反映招標(biāo)管理工作的成效。④固定資產(chǎn)利用率=項目實際在用的固定資產(chǎn)/項目所有的固定資產(chǎn)×100%。該指標(biāo)用于評價固定資產(chǎn)配置的合理性。
5. 高校專項資金效益評價指標(biāo)體系的評價方法。高校專項資金效益評價指標(biāo)體系是一個多指標(biāo)的評價體系，可采用分析法和綜合法相結(jié)合的方式。分析法是指將度量對象和度量目標(biāo)劃分成若干個不同組成部分或不同側(cè)面，并逐步細(xì)分，直到每一個部分和側(cè)面都可以用具體的統(tǒng)計指標(biāo)來描述、實現(xiàn)。綜合法是指對已存在的一些指標(biāo)按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聚類，使之體系化的一種構(gòu)造指標(biāo)體系的方法。
四、高校專項資金績效評價指標(biāo)體系的運(yùn)用
1. 高校專項資金績效評價指標(biāo)體系的運(yùn)用方式。本文所設(shè)計的高校專項資金績效評價指標(biāo)體系，力求具備一定的普遍適用性，在實際的審計項目運(yùn)用中，要把握從抽象到具體的轉(zhuǎn)變。即：在每一個具體的高校專項資金審計實施中，應(yīng)該根據(jù)項目要求和審計重點，對已建立的指標(biāo)進(jìn)行取舍和組合，并不要求指標(biāo)面面俱到；在每一個高校專項資金審計結(jié)束后，應(yīng)積極對績效評價指標(biāo)進(jìn)行修正，在實踐中不斷地發(fā)展與完善。
2. 高校專項資金績效評價指標(biāo)體系的運(yùn)用步驟。在實踐中，我們應(yīng)將這一評價指標(biāo)體系的運(yùn)用貫穿于審計的全過程，真正實現(xiàn)通過高校專項資金績效評價指標(biāo)體系的不斷完善來推動專項資金績效審計的發(fā)展。
（1）審計準(zhǔn)備、制定審計實施方案階段。此階段的主要任務(wù)是明確審計目標(biāo)的需要、審計的重點內(nèi)容，應(yīng)考慮評價指標(biāo)體系中的指標(biāo)以及如何轉(zhuǎn)化，是否需要增加新的評價指標(biāo)等。
（2）現(xiàn)場審計、收集績效評價指標(biāo)證據(jù)階段。在這一階段工作中，主要是根據(jù)評價體系中相關(guān)指標(biāo)的要求，通過審閱、檢查、實地觀察、座談會、調(diào)查問卷、統(tǒng)計分析等方法收集專項項目涉及的資金、利益、管理的過程的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。對審計發(fā)現(xiàn)的問題要轉(zhuǎn)化為可衡量的指標(biāo)，通過逐項測評的方法給出定性的評價。
（3）形成報告、做出績效評價階段。針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，圍繞審計目標(biāo)，按照評價指標(biāo)層層遞進(jìn)，進(jìn)行分析階段評價，最后綜合評價。
（4）審計終結(jié)、總結(jié)歸納工作階段。當(dāng)某個專項資金審計項目結(jié)束后，總結(jié)階段的重要工作之一是對績效評價指標(biāo)體系進(jìn)行修正和完善。要從審計實踐工作中積極總結(jié)，同時借鑒其他部門績效評價的做法，完善指標(biāo)體系，改進(jìn)獲取指標(biāo)數(shù)據(jù)的方法，探索體現(xiàn)高校專項資金特色的運(yùn)用方式，使高校專項資金績效評價指標(biāo)體系成為動態(tài)發(fā)展的評價指標(biāo)體系。
主要參考文獻(xiàn)
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3. 田景仁.高校項目支出績效目標(biāo)管理探討.財會月刊，2012；21
作 者】
張利民（高級會計師）
【作者單位】
（浙江水利水電學(xué)院 杭州 310018）
