1995年，全球治理委員會于在一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告提出，治理是指各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程?；谏鲜稣撌觯鳛楦咝炔恐卫淼闹匾画h內部監督是否在高校治理中發揮重要作用，監督體系內是否實現了資源的最優整合，產生良好的協同效應，勢必會對高校監督機制的相關理論和實踐產生深遠影響?；诖耍疚氖紫忍接懜咝炔勘O督機制現狀以及機制各要素的差異，在此基礎上討論了高校內部監督機制的協同效應，最后，探討高校內部監督機制的協同效應在高校治理中的實現路徑，為監督實務提供理論指導，促進各監督部門在高校治理中發揮積極作用。
一、 高校治理中內部監督機制的現狀
“國家治理”論的目標是更好地治理國家，“國家治理”論是指不完全契約下的代理理論，國家監督機制應當是國家治理的重要組成部分（譚勁松，2011）。近幾年來，政府的全能假定和對公務人員的利他性假定，因部分政府失靈而遭到諷刺與否定，取而代之的是有限理性和利已假定，政府因此全面轉型：由全能政府、權力政府、規制型政府向有限政府、資任政府、服務型政府轉變。而監督在這個過程中扮演了向社會公眾傳遞信息，并以此提高政府透明度、重塑政府形象的角色。借鑒“國家治理”的理論，我們認為，高校內部監督機制既是高校治理機制的一部分，又能促進其他治理機制發揮作用，其本質是高校治理的重要組成部分。享受權力的人，理應負有責任，要使擁有權力的人承擔責任，必須對責任履行進行監督（李金華，2004）。政府將稅收以預算撥款的形式分配給高校使用，根據成本效益原則，高校有責任實現預算經費效益的最大化。高校的責任至少包括政治責任、經濟責任、行政責任和社會責任等。政治責任主要表現為校園的和諧與穩定，經濟責任主要表現在預算經費的執行與效益以及經濟職責的履行情況；行政責任主要表現在管理的合法、合規性、科學性、民主性等方面；社會責任主要表現為向社會提供了高質量的人才、推動了社會科技創新和社會進步等方面。目前，在高校內部，大多實行的是校黨委領導下的校長負責制，基于不完全契約下的代理理論，校長與副校長之間、副校長與職能部門及院系之間屬于委托代理關系，高校治理中存在的主要問題表現為上述代理關系而產生的代理沖突，而高校的內部監督機構在高校內部治理中主要是緩解這種代理沖突。具體治理結構如下圖1
從圖1中我們可以看出，作為高校內部監督機構的紀律、監察和審計在高校治理中扮演著非常重要的作用，同時也是高校治理中的重要一環。
二、高校內部監督機制各要素的差異
通過觀察高校內部監督的現狀，同為高校監督機構的三個部門各自的監督機制是否一致，是否可以進一步整合，產生協同效應？為此，我們對高校不同監督部門監督機制各要素進行了比較，如下表1
表 1 高校不同監督部門監督機制各要素的比較
紀委
監察室
內部審計
本質
黨內監督
行政監督
經濟監督
目標
黨紀、黨規的遵循情況，預防及反腐情況
監察對象貫徹國家政策、法律、法規和違反政紀的行為
經濟活動的真實性、合法性和效益性
對象
單位內部的黨組織及黨員
國家行政機關和法律、法規授權的組織及個人
單位內部的組織及個人
范圍
政治、經濟
法律、經濟
法律、經濟
職能或功能
監督與預防
監督與懲處
監督、評價、服務
表 1 比較了校紀委、校監督室和內部審計的理論基礎、本質、目標、對象、范圍和職能。首先，就監督本質而言，紀委監督的本質是黨內監督，理 論基礎為受托責任觀，認為黨內監督產生于受托責任關系，為委托人（校黨委）提供黨內監督服務，監督受托人（各級黨組織及個人）的政治責任履行情況。監察室監督的本質是行政監督，理論基礎為受托責任觀，認為受托的不僅包括行政責任，還包括社會責任。同時，行政監察要積極地促進受托責任人（學校各二級單位）更好地履行受托責任。內部審計的本質是經濟監督，理論基礎則是不完全契約下的代理理論，審計的目的是控制契約不完全下的代理問題，同時高校內部機構應對高校經濟活動的真實性、合法性和效益性進行監督，促進本單位內部規范管理，提高經濟效益，實現學校的辦學目標。
其次，就監督目標而言，紀委的監督主要是實現黨內各組織及個人認真遵守黨紀、黨規，預防、揭露和抵御黨內的腐敗問題，促進黨組織的廉政建設；監察室的監督主要是對采用”預防為主，懲處為輔”的方式，實現監察對象認真貫徹并遵守國家制定的政策、法律、法規，以辦出政治民主、校園和諧、人民滿意的大學；內部審計部門的監督主要是通過對高校經濟活動的真實性、合法性和效益性進行審查，揭露經濟活動中存在的問題，提出有針對性的審計意見或審計建設，達到規范內部管理，提高效益，為社會提供高質量的專業人才和科技創新產品，推動社會的文明與進步。
再次，就監督對象與范圍而言，紀委監督的對象最窄，僅局限黨員，監督的范圍主要為黨員的政治責任和經濟責任的履行情況；監察室監督的對象次之，為國家行政機關和法律、法規授權的組織及個人（主要為公職人員），監督的范圍主要是合法性和合規性監督；而內部審計部門監督的范圍最寬為參與學校經濟活動的個人，監督的范圍 面較廣，包括合法性、合規性、真實性和效益性。
最后，就監督職能而言，紀委的監督職能主要是以預防為主，監督為輔，監察室的監督職能主要是監督為主、懲處為輔，而內部審計部門的監督職能包括監督、評價和服務，職能較前二者而言要寬廣得多。
從上述高校內部監督機制各要素的比較我們不難看出，各監督部門在監督機制的各要素上有許多重疊的地方，如果我們能對各部門的監督機制中的各要素進行合理的整合，產生協同效應，勢必會對高校的監督體系和監督機制的未來發展產生深遠的影響。
三、高校內部監督機制的協同效應
協同效應又稱增效作用，是指兩種或兩種以上的組分相加或調配在一起，所產生的作用大于各種組分單獨應用時作用的總和。監督機制的協同效應主要指的是協同給高校治理在效率方面帶來的變化及效率的提高所產生的效益。如果協同監督部門的監督效率不同，在監督效率高的部門與監督效率不高的部門協同之后，低效率部門的監督效率得以提高，這就是所謂的監督協同效應。
就高校而言，監督協同效應主要表現在以下幾個方面：
1、節約經費。通過監督協同，實現高校內部監督機構的有機整合，可以大大減少監督機構的辦公費和專項經費，例，紀律接到舉報某單位領導的經濟問題，而審計部門剛好也接受組織部門的委托對該領導進行經濟責任審計，通過監督機構的協同，可以將監督項目進行并項，從而節約項目經費。
2、提高監督效率。高校紀委和監察室的監督人員通常具備較強的法律和政策等相關專業知識，高校內部審計機構的審計人員則住住具備較強的會計、審計、經濟等相關專業知識，因此，紀委監察辦案時通常需要審計人員協同，而內部審計人員要開展審計項目，同樣也需要紀委監察提供相應的線索，以明確審計重點，防范審計風險，故各監督機構實行協同時，其監督人員可以相互學習，取長補短，提高監督效率。
3、監督成果共享
在高校各內部監督部門中，由于各自的監督范圍存在一定的差異，由于工作性質或出于保密，習慣上不愿意拿出自己監督成果與大家分享，即存在成果共享的“習慣性防護機制”。針對該問題，可以通過建立相應的溝通和協調機制，使監督人員按一定的工作原則和程序參與到監督成果的共享過程中，通過相互借鑒、相互溝通實現監督成果的共享。
4、充分利用過剩的監督資源。
如果高校某一監督部門內有一支高效率的監督隊伍，其一般監督能力和專業能力超過了自身日常的管理要求，該監督部門便可以通過向效率較低的監督部門借出人員來使其過剩的監督資源得以充分利用，以實現監督協同效應，如果監督低效部門如果通過直接增加監督人員或監督投入，以改善自身的監督效率是不充分的或者說是不現實的，因為受監督機構人員編制和監督人員成長的限制，無法保證一個監督低效的部門能夠在短期內迅速發展其監督能力，形成一支有效的監督隊伍。
監督機制的協同效應對高校治理的日趨完善有重要作用，因此它成為“治善”高校的重要動機和協同后要實現的首要目標。
四、協同效應的實現路徑
高校內部監督主要目標是為高校治理服務，維護師生的根本利益，辦出人民滿意的大學。我們認為，在高校治理與監督方面，高校監督機制的協同應當堅持以各方滿意為中心，尤其是學生與職工滿意為中心，以減熵為結果導向，運用預防、監督、懲處、評價及服務等職能，以實現監督責任、評價業務效率、維護法律效用、提高高校行政透明度為工作方向，協同形成合力，向各方傳遞客觀信息，以此達到減少不信任感、提高共同利益認同感，使機構運轉更加高效，最終達到高校的辦學目標：為社會輸送高質量人才，并以此推動社會進步。如圖2
圖2高校監督機制協同效應的實現路徑
（一）堅持以各方滿意，尤其是師生滿意度為中心
根據共同體說，國家其實就是公民以法律為契約組成的利益共同體，而國家治理的終極目標也正是基于此出發，服務最大多數公民更好地追求其目標，按照最大多數人的追求為原則來履行職能。由此可以推論，在以學生與職工為主體的高校治理中，高校監督部門在實現協同時，應當重點關注學生與職工密切相關的問題，發揮職能效用，促進高效行政的建立，以最大多數學生與職工的利益與滿意度最大化作為工作導向。
（二）以減熵為結果導向
熵是用來描述、表征體系混亂度的函數，傳播學中表示情境的不確定性和無組織性的程度。就監督本質來說，只提供信息，而并不創造價值。但由于監督的存在，其提供的公允、不偏向任何一方的信息大大地減少信息提供方與使用方的信息不對稱，從而提高了管理效率，間接創造了價值。盡管高校各監督部門在職能的側重略有不同，但是其本質都是以提供“公允、不偏向任何一方的信息”來消除經濟活動中的“雜音”，使各方清楚明白地了解這些活動的來龍去脈，以達到減熵的結果。再則，信任危機導致的立場對立成為了擺在高校治理面前的最大阻礙。根據信號傳遞理論，信任危機源自信息不對稱，如同公司治理一樣，當某些信息沒有得到及時或由權威機構披露時，高校的大多數師生往往會把它當做壞消息，而在利益共同的基本前提下，其自然會認為自身的利益受到了損害，從而陷入更加不信任的惡性循環。因此，高校監督的工作成果無論是基于避免被誤認為壞消息還是為了建立共識、達成互信，都要本著“以正視聽”的減熵結果導向。
（三）充分運用高校內部審計的監督、評價及服務職能
盡管審計的職能在不斷的完善、豐富，但“審計的主要職能是對經濟活動的監督、評價及服務”的“三職能論”依然是主流觀點。廖洪等（2002）認為，由于現實環境的因素，內部審計更加側重于經濟評價；因此，從高校內部治理的角度出發，高校內部審計同樣不能局限于監督職能，而應充分發揮審計的評價與服務職能。因此，我們認為，高校審計在與其他監督部門進行協同時，應當重點關注師生密切相關的問題——行政透明、權力腐敗、師生利益。當然，這也是最能發揮審計效率、起到事半功倍效果的工作方法。
（四）以實現監督責任、評價業務效率、維護法律效用、提高行政透明度為工作方向
1、監督政治責任、行政責任、經濟責任和社會責任
權責對等，是實現監督行政責任工作的出發點。就我國大部分高校的“黨委領導下的校長負責制”組織架構來，政治責任、經濟責任、行政責任與社會責任之間存在著千絲萬縷的聯系。顯然，要處理好這些聯系，實行監督的職能，僅僅依靠內部審計部門一己之力是無法完成的，這還需要紀委與監察等部門或機構力量的協同與聯動，才能使各項監督責任工作落到實處：監察部門負責對公職人員進行監督與評價；紀檢部門負責黨員干部的紀律規范與紀律考核；審計部門對經濟活動進行監督評價和鑒證，并將所形成的信息傳遞給紀檢、監察部門，兩部門也以此作為其工作開展的依據。通過對上述流程的執行，不僅能使經濟責任、政治責任與行政責任、社會責任可以得到全面的監督，同時也能對相關人員依法依規進行責任追究，使監督行政責任工作“長出牙齒”、形成威懾作用，倒逼行政主動承擔應付的責任。
2、評價業務效率
廣義上的評價業務效率不僅包括資金的使用效率，還應當包括行政機構的服務效率與其所制定的規章制度的有效性和適應性。從高校監督部門的監督對象和范圍我們發現有許多重疊的地方，可以產生協同效應。
首先，評價資金的使用效率重點是對財政預算或事業收入的使用效率的評價。由于這部分資金的使用，往往存在嚴重的信息不對稱，即一般學生或職工對這些資金如何使用并無話語權，這自然也難有在互信的前提下溝通、協商或達成共識。通過對財政預算或事業收入的使用效率的評價，不僅能發現資金使用中出現的問題，追究相關人員的責任、評價行政機構經濟責任的履行情況；同樣有助于落實高校師生的知情權，為互相信任與相互認同打下基礎。其次，評價行政機構的服務效率，可以為其提供一個公允的度量，以此提高行政機構的辦事效率。最后，評價行政機構所制定的規章制度的有效性和適應性，重點是及時地披露高校治理中的制度性或政策性的問題或缺陷，其實質是高校監督作為高校治理的重要部分，行使建議權、發揮免疫功能的一種體現。
3、促進學校民主決策，維護法律效用，
高校監督部門協同為師生監督、建議獻策提供信息，促進民主監督。首先，高校監督各方應協同公開監督信息，有利于保障學校師生對各職能部門及單位各項責任履行的知情權，促進師生對學校財政收支的監督。其次，各監督部門應協同促進學校預算民主和經濟決策科學民主方面發揮監督作用。高校預算是控制各項支出的重要工具，而預算民主是保證各項經費合理使用的重要手段。因此，高校監督部門應加強協同，獨立客觀評價學校預算，充分發揮預算中的民主監督。另外，監督部門通過協同監督重大決策過程中的民主程度，提高重大決策的透明度。法律的強制性和平等性，既是對高校行政機構權責利的劃定、也是高校治理穩定運行的基礎，同時，亦是規定參與各方權責利行使、履行的行動指南。高校監督部門可以協同維護法律的效應，通過預算執行情況審計、經濟責任審計、查實各類舉報等監督項目來揭露不嚴格執行國家法律法規的行為，協同懲處違法亂紀行為，促進校園的法制建設。
4．提高行政透明度
首先，高校各監督部門應協同加強信息披露的力度和質量，包括審計結果公告范圍與內容、信訪查實的結果、案件處理處罰的結果等。與此同時，必須加大監督信息的宣傳力度，以實際的監督成效來引起全校師生的關注。對于典型案例，應重點予以報道，形成一定的震懾力，達到警示和預防的目的。其次，各監督部門及協同促進學校預算透明度的提高。內部審計可以發揮審計的專業特長，對學校一級和二級財務的預算執行及決算情況進行監督評價，聚集學校各方力量來對預算進行監督，提高預算的透明度。最后，審計及協同監察部門對行政及院系的政務公開水平進行監督和評價，以此推動學校政務的公開透明。
四、展望
上述的討論容易讓我們對高校監督機制的協同效應產生樂觀和無恨憧憬，但是，作為一個新的視角，高校監督機制的協同還有許多不足和需要探究的地方。首先，高校各監督部門的協同的理論基礎是基于不完全契約下的委托代理理論，這與高校的行政化管理現狀存在較大差異，因此研究高校如何去行政化問題顯得尤為重要。其次，“高校治理論”極大地拓展了高校監督的功能，使高校內部監督的重要性提升到了新的高度，現有高校監督體制很難滿足高校治理的需要。再次，高校監督機制的協同效應讓高校監督人員的工作變得更為重要，但同時責任重大。如何創新監督協同模式和方法，應對高校治理的要求，仍將是高校監督機制協同效應研究的重點。最后，高校監督協同促進高校治理機制運轉的關鍵在于提高師生的滿意度，辦出人民滿意的大學，而監督協同如何提升各方的滿意度，將是高校監督機制的研究重點。
（作者馮來強單位：吉首大學審計處）
