玉溪市財政局 楊志峰
近年來，玉溪市財政預算管理改革工作根據中央、省統籌安排，結合玉溪實際，在市委、市政府的領導下穩步推進，在預算編制、預算執行、績效管理、信息公開等方面做了大量工作，雖歷程艱苦，但成效也比較明顯。本文以實例入手，介紹了玉溪市近年來預算管理變革的情況，對下一步改革思路作些探討。
一、預算管理基本情況
（一）預算編制改革情況和取得的成效
玉溪市的部門預算編制工作從2003年全面鋪開，經過多年的實踐探索，編制的方式從簡單的EXCEL表格匯總到DBCS部門預算管理軟件的運用；預算的編制由簡單的“基數加增長”到基本支出按定額，項目支出根據財力可能據實測算安排的“零基預算”；編制的流程由“單位上報、財政核定”到“二上二下”的審核流程。主要做了以下幾方面的工作：
1.探索和推進部門預算編制科學化。按照精細化、科學化管理的要求，結合玉溪實際，修改和完善DBCS部門預算管理系統，增加了大量報表，細化了基礎數據和項目信息的錄入，完善了預算基本信息庫，使之更符合預算管理的需要。
2.健全部門預算管理制度。先后出臺《玉溪市市級基本支出預算管理暫行辦法》、《玉溪市市級項目支出預算管理暫行辦法》和《玉溪市市級預算管理單位基礎信息管暫行辦法》、《玉溪市市本級財政資金審批管理辦法》等制度文件，完善了部門預算編制操作規程。每年根據當時實際情況，對部門預算定額標準進行補充完善，并督促指導縣區健全完善預算定額標準，使預算編制進一步向規范化、透明化邁進。
3.完善預算編審方法。為進一步完善部門預算編制工作，建立健全科學民主的預算編審決策機制，按照公共財政管理的要求，預算編制過程中始終貫徹中央、省改革方針、市委市政府戰略部署和時代需求。如2014年部門預算的編制過程中，根據中央“八項規定”、國務院“約法三章”和《黨政機關厲行節約反對浪費條例》有關要求，對“三公”經費預算安排進行了壓縮，同時加大了對生態文明建設、城鎮化建設等民生項目的預算投入，在預算安排中很好的貫徹了中央、省、市的宏觀戰略意圖。
4.深入推進全口徑預算管理改革。加強政府全口徑預算的編制和管理，對于貫徹落實好黨的十八大精神，全面建設小康社會，實現經濟社會持續健康發展，具有非常重大的意義。市本級在2014年的預算編制中，試編了市本級國有資本經營預算和社保基金預算，并與公共財政預算、基金預算一并報人大審批，計劃自2015年起逐步在全市推開。
（二）預算執行及績效管理情況
為加強預算執行和績效管理，玉溪市2013年先后出臺《玉溪市市本級財政資金審批管理辦法》、《玉溪市市本級財政結轉結余資金管理辦法》，并發布《玉溪市財政局關于明確2014年市級財政支出預算績效管理試點有關事項的通知》，從預算管理上提高財政資金使用效率，減少資金閑置。強化預算管理，注重預算資金的績效，使預算編制真實可靠、預算執行合理有序、預算監督嚴格有效，使預算管理從重投入向重產出轉變,講究預算支出效果，強調預算支出的責任與效率,盡可能花少量的錢、辦盡量多的事,向社會提供有質有量的公共產品和服務。
1.強化預算執行管理。在部門預算批復后，要求市直各部門必須嚴格執行，不得隨意調整，要杜絕擠占挪用預算資金，堵住“跑冒滴漏”口子。部門在批復的預算總額內確需進行項目調劑的，須報經同級財政部門審核批準。各部門要按照均衡支出要求，加快資金支出進度。市委、市政府年初確定的重大項目，財政部門原則上在上半年將預算下達到位，并按進度撥付資金。各部門要提前做好上級指標分配預案，提高上級資金撥付進度。
2.加大績效評價力度，建立預算責任制。預算執行的責任主體是各部門和預算單位。預算單位和項目單位要及時統計預算項目執行的相關數據，定期采集績效運行信息并進行匯總分析，并報將績效目標完成情況及預算執行情況報送至財政部門審核，及時發現問題并責令限期整改。建立資金跟蹤反饋制度，對預算執行結果開展績效評估，依照評估結果，調整編制后續預算計劃。
3.加強國庫集中支付管理改革，充分發揮零余額賬戶集中資金和調控的作用。2002年，我市開始實施國庫集中支付管理改革，截止2013年，改革履蓋全市所有縣（區）所屬預算單位，擴大國庫集中支付項目范圍，對財政資金從預算分配、預算撥付及收款人賬戶實行財政直接全過程監督、控制，規范了資金撥付渠道，強化了預算執行力度，確保了財政資金安全，增強了縣級國庫資金調度力，能及時保證民生支出，提高了財政資金的使用效益。
4.嚴格落實預算追加支出審批制度。嚴格按照預算追加支出“一支筆”審批原則，預算追加事項由市長或市長委托分管聯系財政的副市長審批，特別重大事項需報市人民政府常務會議、市委常委會議研究決定。
5.進一步深化公務卡結算制度改革。玉溪市已全面實現公務卡收支結算，并自2012年起規定了預算單位辦公、會議、差旅、維修等16項公務支出中必須使用公務卡的項目，進一步提高了政府工作的透明度，強化了財政動態監督。
6.統籌用好各項財政資金。進一步盤活存量，把閑置、沉淀的財政資金用好，集中有限資金用于穩增長、調結構、惠民生的重點領域和關鍵環節。根據《玉溪市市本級財政結余結轉資金管理辦法》規定，預算年度結束后，各部門應結合部門決算對本部門和所屬預算單位的結轉結余資金情況，按款項清理已撥付到部門、單位的實撥資金、授權額度資金等，逐級審核匯總，并對形成結轉結余的原因進行分析說明。在年初上報年度部門決算的同時，將本部門財政性結轉結余資金情況報送財政部門審核。財政部門根據當年預算執行實際情況，提出是否給予結轉的建議，同時報市政府分管財政的副市長審批。單位使用結轉結余資金必須提出預算申請計劃，報市政府分管財政的副市長批準后執行。
二、當前預算管理存在的問題及原因分析
（一）對上級專款的預測難以做到精準
一方面由于上級財政部門在提前告知下級財政部門轉移支付數時，并不能準確提前告知下年度的所有轉移支付事項; 另一方面各塊專項轉移支付政策過多，地方配套比例不一，導致地方對年初預算收入預測難度較大，預算編制與預算執行結果出入難以避免。同時，年度執行中上級專款下達進度過慢，且大多集中于下半年下達，影響預算執行進度，導致了預算執行的不均衡。
（二）預算編制的科學化、精細化程度不高
預算編制時間一般從9月到次年3月，編制時間過短，編制時對政府次年的工作安排及中長期規劃難以做到全面吻合。部門受各方面原因的限制，對預算編制基本數據的更新不及時，對項目的細化安排不夠客觀、準確，不能做到未雨綢繆，導致執行中新增及變化較大。
（三）績效預算管理有待加強
財政支出績效是績效預算評價的重點，要進行績效預算改革，首先要進一步完善支出績效評價體系。但目前面臨的關鍵問題是，單項評價不夠科學，單項評價和綜合評價的結合不夠緊密，
三、下一步推進部門預算管理改革的建議
（一）創新預算編制方法
進一步完善部門預算標準定額體系、項目支出預算編審體系、預算標準流程體系和部門預算監控體系“四位一體”的公共預算標準管理體系，通過加強對基本支出及項目支出標準化、定額化的探索，創新預算編制方法。
（二）提高部門預算編制質量
通過各種方式加強財政改革的宣傳和培訓工作，爭取各部門單位的支持，使預算部門充分認識到，各部門是部門預算編制主體，財政部門和預算單位雙方肩負的責任同樣重大，達到從源頭提高預算編制質量的目標。同時從技術手段上，做到及時更新基礎數據，及時交流預算變動信息，共同提高預算編制質量。
（三）整合配置非稅收入
按照政府全口徑預算管理要求，把部門的所有收支納入預算管理，從法律上明確主體和部門責任，對部門各項收入進行有效整合，管好用好政府資源，杜絕部門相互攀比，真正實現全方位、不留死角的監督。
（四）穩步推進績效預算管理
逐步推進以財政內部審核和專家評審兩種方式開展項目績效目標的審核，嚴格執行未通過績效審批的項目不得納入預算的“鐵律”，加強對項目執行過程和結果的績效考評，把績效考核結果作為安排次年項目支出的重要依據，實行考核掛鉤，最大限度發揮績效監督的作用。
（五）大力推進預算信息公開
根據中央、省統籌安排，逐步實現市、縣級政府總預算、總決算和各部門預算、決算全面公開，部門預算要逐步公開到基本支出和項目支出，所有財政撥款的“三公”經費都要公開，打造陽光財政，讓群眾看得明、能監督。
四、下一步改革思路
按照黨的十八大和十八屆三中全會關于財政預算管理改革的部署，逐步建立跨年度預算平衡機制，即財政在預算編制、執行、監管環節進行跨年度合理動態平衡的制度，內容包括預算編制跨年度平衡、規范超收的使用和短收的彌補、弱化收入預算考核、加強支出政策和支出預算的審查，硬化支出預算約束。根據這一要求，玉溪也將緊隨改革步伐，在中央、省的統一部署下穩步推進。
一是改進年度預算控制方式。研究審核預算的重點由財政收支平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展這一課題，結合玉溪實際，逐步建立預算審批以支出為重點的預算方式，淡化收入考核。
二是探索建立跨年度預算平衡機制，一方面是建立跨年度彌補超預算赤字的機制，另一方面是建立中長期重大事項科學論證的機制，對一些重大項目不再一年一定政策，逐步做到通過實行中期財政規劃管理，強化其對年度預算的約束性，增強財政政策的前瞻性和財政可持續性。
三是逐步實施全面規范的預算公開，強化公開支出政策，讓老百姓進一步了解支出政策，增強預算的透明度，達到以透明促規范，以規范增透明。
