【摘要】 環境審計是國家審計的重要組成部分，大氣污染防治是我國環境審計新的著力點。本文闡述了我國開展大氣污染防治審計的現狀及成因，針對國家近期出臺的大氣污染防治方面的規劃，提出從構建大氣污染防治審計的全覆蓋，確保國家審計監督主體的獨立性，充分發揮審計的政策評估作用，多維度、多視角設定審計重點，重視對環境空氣質量數據充分性、相關性和可靠性的檢驗，關注環保領域的腐敗問題，確保公眾環境知情權等七個方面出發，實現國家審計服務國家治理。
【關鍵詞】 國家審計 環境審計 大氣污染防治
20世紀中期以來，西方國家記載的12起重大環境問題公害中，有7起是大氣污染導致。近年來，我國工業化、城鎮化持續推進，能源消耗持續增加，大氣污染形勢嚴峻，特別是以可吸入顆粒物（PM10）、細顆粒物（PM2.5）為特征污染物的區域性大氣環境問題日益突出。2013年9月，國務院印發《大氣污染防治行動計劃》，制定了明確和具體的目標，標志著我國大氣污染防治進入一個全新階段。
一、大氣污染防治審計開展現狀
2009年，審計署在《關于加強資源環境審計工作的意見》中提出，要將環境審計范圍從水環境領域擴展到大氣污染防治。2011年，審計署“十二五”審計工作發展規劃中進一步要求加強對大氣污染防治情況的審計。從審計署開展的審計項目和發布的審計結果公告看，與大氣污染防治相關的審計主要有以下三種：
1. 企業節能減排審計調查。主要是基于能源消耗和二氧化硫排放情況的合規審計，如“41戶中央企業節能減排情況審計調查結果”（審計結果公告2009年第6號）、“20個省有關企業節能減排情況審計調查結果”（審計結果公告2011年第11號）。審計調查內容中，與大氣污染防治相關的方面主要是工業脫硫設施建設削減二氧化硫排放量，淘汰落后產能、節能技術改造減少能源消耗。
2. 財政獎勵、補助和補貼項目審計。主要基于獲得財政資金支持的項目的財務審計和績效審計，如“5044個能源節約利用、可再生能源和資源綜合利用項目審計結果”（審計結果公告2013年第25號），審計內容與大氣污染防治相關的方面主要是推廣新能源汽車、淘汰落后產能、循環經濟、綠色建筑和供熱計量。
3. 省市長經濟責任審計。主要基于地方政府主要領導作為該行政區域環境保護第一責任人的履職情況審計，與大氣污染防治相關的主要是環境保護規劃中二氧化硫排放總量、氮氧化物排放總量以及城市空氣質量達標情況等約束性指標。
可以看出，審計署還沒有將大氣污染防治審計作為一個單獨的項目開展審計或審計調查，而是作為節能減排審計、經濟責任審計和財政審計中的部分審計內容加以實施。從能夠收集到的資料看，有關獨立開展的大氣污染防治審計只有“山西省大氣污染防治項目環境效益審計案例”，以及陜西省開展的“大氣污染防治霧霾治理審計調查”。
二、未全面開展大氣污染防治審計的原因
1. 環境審計工作規劃中對大氣污染防治審計制定的內容較少，定位不高。審計署2009年關于加強資源環境審計工作的意見中，對大氣污染防治的重點僅有工業企業的廢氣違法排放一項。在審計署“十二五”審計工作發展規劃中，要求重點揭露和查處防治規劃政策措施不落實，違規處置、排放污染物，防治設施運營不正常，嚴重污染環境等問題。就上述定位，當前大氣污染防治審計的開展模式和審計內容是可以滿足的。
2. 國家和各級政府沒有制定系統、全面的大氣污染防治規劃。國家環境保護“十一五”規劃、國家酸雨和二氧化硫污染防治“十一五”規劃只約束了二氧化硫和氮氧化物排放總量以及重點城市空氣質量達標情況，與大氣污染防治相去甚遠。直到2012年《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》、2013年《大氣污染防治行動計劃》的發布，才較為系統全面地涵蓋了二氧化硫、氮氧化合物、工業煙粉塵的總排放量及PM10、二氧化硫、二氧化氮、PM2.5年均濃度等。在缺乏大氣污染防治規劃的情況下，開展大氣污染防治規劃審計缺乏可衡量的尺度。
3. 大氣污染防治的法律法規還不完備。我國大氣污染防治相關法規的建設與當前大氣污染防治不相適應。例如，2000年修訂的大氣污染防治法中主要是酸雨、二氧化硫、燃煤產生的大氣污染、機動車船排放污染、廢氣、塵和惡臭污染，當前社會和公民高度關注的PM10、PM2.5等的防治只有部門規章或者技術規范，相關法律法規還不完備。與《大氣污染防治行動計劃》相配套的工作方案、實施細則尚在逐步制定當中。
4. 現行的環境空氣質量標準掩蓋了空氣污染加重的現實狀況。我國現行的空氣污染指數（API）僅包含二氧化硫、二氧化氮和PM10這三個指標，污染物濃度限值較寬，不能完全反映空氣污染特征。以該指數反映的全國站點空氣污染指數變化自2001年至2010年總體呈下降趨勢，無污染出現的天數整體上逐年增大。在API評價體系下的首要污染物以PM10為主，這與公眾的直觀感受及實際空氣質量狀況不相符。按照環保部2012年發布并將于2016年實施的《環境空氣質量標準》及《環境空氣質量指數（AQI）技術規定（試行）》，將PM2.5、二氧化氮、臭氧等指標都列入，在AQI評價方法體系下，現行的API達標指標將會出現不同程度的超標。
三、全面開展大氣污染防治審計需要注意的問題
1. 構建大氣污染防治審計的全覆蓋。在國務院、省市縣地方政府將大氣污染防治目標細化、責任明確，規劃制定、實施和考評逐步確立之后，大氣污染防治審計應盡快列入項目計劃，單獨實施。在審計方案制定上，要全面覆蓋大氣污染防治的各種資金，如排污費的征收使用、財政投入的節能減排補助資金、企業投入的技術改造資金等等。審計目標和范圍的制定要覆蓋國務院印發的《大氣污染防治行動計劃》，環保部等三部委印發的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》以及地方政府制定的實施方案和實施細則。
2. 確保國家審計監督主體的獨立性。大氣污染防治治理的責任在于各級政府，若按照常規“同級審”的方式，以甲地政府大氣污染防治審計為例，從審計關系人看，甲地審計的接受人是甲地政府，甲地審計的執行者是甲地審計局，甲地審計的委托者為甲地政府，導致審計客體與委托者重合，會影響審計監督的獨立性。因此，宜采取“上審下”、“交叉審”的方式。
3. 充分發揮國家審計的政策評估作用。大氣污染問題是公共經濟學中典型的“外部性”不經濟問題，該問題需要政府以法律法規，管制性、指導性行政措施以及經濟措施來予以糾正。這些有關大氣污染防治政策的政策導向作用、目標實現情況、具體實施效果、存在的問題等，需要通過審計來進行客觀公正的政策評估、績效評價。國家審計在完成大氣污染防治的政策、制度、執行等合規性審計的同時，還要進一步做好績效審計，建立審計分析評價指標體系，從大氣防治政策的效益、效果和效率等角度出發，做好政策評估和建議。
4. 多維度、多視角設定審計重點。結合《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，從“三個地區”、“十個城市群”等重點區域選擇審計實施對象；《大氣污染防治行動計劃》中從社會關注度高、危害性大的空氣污染物因子、污染物來源開展審計；從各地的大氣防治污染責任書明確的目標、地方政府制定的防治行動計劃實施細則，結合大氣污染治理的區域聯防聯控特點選定審計區域。
5. 重視對環境空氣質量數據充分性、相關性和可靠性的檢驗。全國環境統計公報顯示，截至2012年底全國環境空氣質量監測點位數3 189個，這些監測點位形成的數據是審計判斷大氣污染防治效果的基礎之一。審計人員在運用這些數據時，要按照數據對信息重要程度、證明力的強度和數據運用風險進行評估，通過對信息系統和數據質量的分析、測試、驗證，檢測數據的真實性和可靠性。在確定數據充分性、相關性和可靠性之后，才能運用于審計評價。
6. 關注環保領域的腐敗問題。2013年，世界最高審計機關環境審計工作組發布《環保資源審計應對舞弊和腐敗問題指導意見》，認為該領域的腐敗問題導致的環境污染后果是嚴重的。從我國環保領域的腐敗現象看，由于行政權力缺乏約束，加之環保領域特有的行業特點、技術壁壘和信息不對稱，腐敗多發于污染治理設施運行、建設項目“三同時”前置審批、排污費征收與排污許可證發放、環境保護行政執法等環節，這需要在大氣污染防治審計中加以重視。
7. 信息公開，確保公眾環境知情權。公眾享有環境知情權，政府環境信息公開是對公眾環境知情權的回應。大氣污染防治審計結果公告應在以往環境審計公告例行內容的基礎上，針對我國在2016年前使用API評價空氣質量，導致API提供的空氣質量信息與公眾直觀感受以及實際空氣質量狀況不相符的特殊情況，對PM10、PM2.5等指標進行披露，或者提前引入AQI評價方法體系，確保公眾的環境知情權。
主要參考文獻
1. 陳正興主編.環境審計.北京：中國審計出版社，2001
2. 楊雪.淺談環境空氣質量新舊標準的差異.科技信息，2013；15
3. 左睿，俞雅乖.低碳經濟背景下環境審計的框架重塑和演進方向.財會月刊，2012；12
【作 者】
余成鯤
【作者單位】
（審計署駐成都特派員辦事處 成都 610041）
