清理整合財政專項資金是國務(wù)院要求重點推進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革任務(wù)之一。財政部部長樓繼偉也多次要求，逐步取消不符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求的專項轉(zhuǎn)移支付項目，對部分使用方向類同、政策目標(biāo)相近的專項轉(zhuǎn)移支付項目予以整合，進(jìn)一步提高資金使用效益。為此，鄞州區(qū)加大對專項資金的清理整合力度，把300余項財政專項資金整合并分類為社會事務(wù)管理類、公共事業(yè)發(fā)展類、社會保障類、經(jīng)濟(jì)建設(shè)類和政策補貼類等5大類，制定三級項目分類級次，確定部門、科室審核審批權(quán)限，對資金用途或扶持對象相近且又分屬不同部門管理的資金進(jìn)行整合，適度集中審批權(quán)限，消除項目單位多頭申請、重復(fù)審批弊端，避免套取財政資金情況。整合后的財政專項資金以及新增資金，堅持有所為有所不為的原則，明確投資方向，把握扶持重點，集中用于重點領(lǐng)域、重點地區(qū)、重點項目，努力實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會效益最大化。
一、當(dāng)前全國財政專項資金管理普遍存在的問題
財政專項資金包括由財政局集中管理和部門單位自行管理的財政專項資金兩部分，目前管理和使用中存在的突出問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面:
一是項目過多過雜。一方面，一些部門以設(shè)專項資金為工作的必要條件和手段，每組織或開展一項工作就要設(shè)一個專項資金，往往缺乏綜合平衡和全局考慮，有的只求面上好看，不顧實際成效; 只求應(yīng)付當(dāng)前，不管解決長遠(yuǎn)，這種短期行為導(dǎo)致一些資金性質(zhì)、支出用途相同或相似，重復(fù)交叉，“似是而非”。另一方面，專項資金一旦建立，往往建新不撤舊，多年“滾雪球”累積，數(shù)量和種類越來越多，專項資金重復(fù)交叉設(shè)置，以及數(shù)量過多過雜，加大了日常監(jiān)管難度，容易造成資金重復(fù)撥付和管理失控。
二是資金管理分散。目前專項資金來源渠道多樣，有的通過財政部門下達(dá)，也有的直接由各個職能部門下達(dá)，“資出多門”。管理上更是各自為政，僅涉農(nóng)資金一項，其管理部門就涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、建設(shè)、交通、社會保障等多個部門。財政部門內(nèi)部也存在同樣的情況，幾乎所有的業(yè)務(wù)科室都管著不同數(shù)量的專項資金，有的甚至是多個處室管著同一個專項資金。
三是使用績效不高。監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)，專項資金特別是項目資金“重分配，輕管理; 重投入，輕績效”的現(xiàn)象比較明顯。撒胡椒式的分配方式，人人碗里都有一星半點，但又都派不上大用場，支持重點不突出; 有的項目已完工，但結(jié)余資金長期掛賬，造成閑置、浪費; 也有的由于項目和資金使用進(jìn)度過慢，專項資金長期滯留銀行賬戶，不同程度地影響了財政統(tǒng)籌力度和資金使用效益的發(fā)揮。另外，一些用款單位想方設(shè)法爭取上級財政專項資金，致使虛增用款資金的現(xiàn)象存在，導(dǎo)致專項資金滯留或被挪用，嚴(yán)重地降低了財政專項資金的使用效益。
四是監(jiān)管力度不足。從目前專項資金的使用執(zhí)行情況看，有的地區(qū)預(yù)算編制、執(zhí)行法定意識淡薄，缺乏嚴(yán)肅性和剛性約束，安排預(yù)算時沒有將所有專項資金納入綜合預(yù)算，一旦工作需要，就用調(diào)整或追加的辦法，臨時動議，隨要隨設(shè)。加上一些部門對專項資金專款專用意識不強(qiáng)，對截留、擠占、挪用專項資金問題的嚴(yán)肅性認(rèn)識不足，使得使用中隨意性較大，監(jiān)督檢查又局限于“錢撥了沒有”、“項目實施了沒有”等淺表層面，容易導(dǎo)致缺管、失管情況。
二、鄞州區(qū)清理整合專項資金的基本原則
如何深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，著力推進(jìn)財政科學(xué)化、精細(xì)化管理，實現(xiàn)資金使用效益的最大化、最優(yōu)化，是當(dāng)前財政工作的重要命題。清理整合和規(guī)范財政專項資金應(yīng)遵循以下基本原則: 一是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、確保重點。要圍繞黨委、政府決策部署，按照“存量調(diào)結(jié)構(gòu)、增量調(diào)方向、以增量調(diào)存量、統(tǒng)籌安排使用”的要求，力求整合后形成規(guī)模更大、質(zhì)量更高、效果更好的專項資金，保障中心工作和目標(biāo)任務(wù)的完成。二是規(guī)范管理、強(qiáng)化約束。要堅持程序公開透明，分配公開公正，管理責(zé)任落實，監(jiān)督檢查嚴(yán)格，確保專項資金依法、有效地?fù)芨逗褪褂谩Ｈ橇苛Χ小⒆⒅乜冃АＲM力而為、量入為出安排財政專項資金，明確項目的預(yù)期績效目標(biāo)，建立以績效為導(dǎo)向的財政專項資金管理機(jī)制。四是強(qiáng)化責(zé)任意識，加強(qiáng)上下級政府間的協(xié)調(diào)。上級政府要對擬整合或者已經(jīng)整合的財政專項資金及早制定和完善專項資金使用管理辦法，下級政府嚴(yán)格根據(jù)上級政府要求，均衡預(yù)算支出進(jìn)度，提高資金使用效果。
通過清理整合和規(guī)范，“收攏五指、捏緊拳頭”，逐步形成“立項科學(xué)、管理規(guī)范、注重績效、上下通達(dá)”的專項資金管理體系，提高財政資金管理的規(guī)范性、安全性、有效性，發(fā)揮財政專項資金“四兩撥千斤”的作用。
三、清理整合專項資金的主要做法
（一）摸清底數(shù)，掌握真實情況
對現(xiàn)有財政專項資金進(jìn)行全面梳理，重點摸清兩個底數(shù)：一是基本信息底數(shù)，包括專項資金的設(shè)立時間、設(shè)立依據(jù)、使用方法、管理辦法、使用狀況等；二是資金額度底數(shù)，包括專項資金的歷年預(yù)算安排數(shù)、實際分配數(shù)、當(dāng)年支出數(shù)、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)等。第一步，填寫《財政專項資金摸底清理表》，包括上級和本級設(shè)立的所有專項資金，內(nèi)容應(yīng)涵蓋設(shè)置時間、資金額度、資金用途、管理要求、賬戶設(shè)置、核算方法，以及項目、資金使用狀況等，做到無重復(fù)、無漏項。第二步，對梳理出的專項資金進(jìn)行核對界定，分門別類，綜合資金性質(zhì)、資金用途、支出情況和管理單位等要素，進(jìn)行排隊編號，提出保留、撤銷、整合或調(diào)整的意見建議。
（二）加強(qiáng)協(xié)調(diào)，形成共識
專項資金整合是項系統(tǒng)、復(fù)雜、敏感的工程，為做好專項資金清理整合工作，建立資金整合和統(tǒng)籌安排聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一研究制定財政資金整合工作方案、目標(biāo)任務(wù)和科室職責(zé)分工，統(tǒng)一認(rèn)識、統(tǒng)一部署、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同作戰(zhàn)、共同推進(jìn)，形成“重拳出擊”合力。在此基礎(chǔ)上，財政部門作為這項工作的主導(dǎo)部門，主動服務(wù)，積極協(xié)調(diào)，部門領(lǐng)導(dǎo)親自抓、抓具體，區(qū)財政局與相關(guān)部門進(jìn)行多次溝通，反復(fù)討論、修改整合方案，最終確定專項資金的整合方案。在溝通中，力求減少部門阻力，使各職能部門充分認(rèn)識到清理整合專項資金既能加強(qiáng)管理，防范風(fēng)險，又有利于集中財力辦大事。同時，從社會上反映最強(qiáng)烈的項目資金整合入手，循序漸進(jìn)，由易到難，事半功倍的推動各項社會事業(yè)發(fā)展。
（三）切塊歸并，打包整合
按照“科學(xué)設(shè)置、保障重點、指標(biāo)管理”的要求，采取保、撤、并、調(diào)等方法，切塊歸并，打包整合，整合多部門、多項目、多來源的專項資金。關(guān)鍵是搞好三項整合。一是政策整合。黨委政府立足全局考慮，突出支持重點，方便監(jiān)督管理和既解決當(dāng)前又推動長遠(yuǎn)出發(fā)，對現(xiàn)有財政扶持政策進(jìn)行重新論證規(guī)劃和清理整合。對已經(jīng)實現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)或已經(jīng)到期的，以及支持方向與黨委、政府工作目標(biāo)相偏離的，堅決予以撤銷; 符合黨委、政府工作目標(biāo)，但支持方向、扶持對象和用途相同或相似的，予以歸并; 涉及多個不同部門但支持方向、扶持對象和用途相同或相似的，予以整合。二是項目整合。按項目性質(zhì)，盡可能將使用分散但性質(zhì)相同，用途相近的資金項目進(jìn)行整合; 按項目實施，圍繞重點項目和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，將與之能相補的其他項目進(jìn)行整合，為重點項目和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展打基礎(chǔ); 按資金級次，將上級與本級內(nèi)容、用途相同而目前分別管理核算的資金項目進(jìn)行對接整合，統(tǒng)一管理。三是管理權(quán)整合。財政內(nèi)部對同類、相似用途的資金，而又有多個不同處室管理的資金，歸類到一個處室為主管理; 財政外部涉及不同部門的，則盡可能歸類到一個部門，可由財政部門直接管理或由一個關(guān)聯(lián)綜合部門管理，或者建立常設(shè)聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)或松散型的聯(lián)審辦公室，實行聯(lián)審聯(lián)批。
（四）尊重部門，形成績效監(jiān)督合力
專項資金清理整合后，保持部門現(xiàn)有的資金分配建議權(quán)不變，保證資金政策目標(biāo)、使用范圍和方向總體不變，積極推行“因素法”分配資金。整合后的專項資金由于相對集中，單項資金規(guī)模明顯增加，加強(qiáng)監(jiān)管尤為重要。財政部門會同有關(guān)部門全面修訂完善專項資金管理辦法，建立資金追蹤問效機(jī)制，強(qiáng)化資金使用者的主體責(zé)任，對資金低效使用、沒有完成目標(biāo)任務(wù)以及發(fā)生擠占、挪用和損失浪費的項目單位，追究責(zé)任人的責(zé)任，按《財政違法行為處罰條例》進(jìn)行處罰，對觸犯刑律的，要移交司法機(jī)關(guān)處理，以促使責(zé)任人切實管理和使用好自己手中的資金，保證各類財政專項資金的規(guī)范運作和使用效益。
同時，積極創(chuàng)新財政專項資金績效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有跟蹤、使用結(jié)果有評價、評價結(jié)果有應(yīng)用”的專項資金績效全過程管理體系，在設(shè)計績效指標(biāo)體系時充分考慮科學(xué)性、實用性，指標(biāo)應(yīng)由主管部門與財政部門共同擬定，做到“一個項目一套指標(biāo)”，實行差異化管理，指標(biāo)包括項目內(nèi)容考核（如立項目標(biāo)的合理性和可行性、立項目標(biāo)完成情況、項目驗收的公正、有效等）、財務(wù)考評、財政專項資金撥付情況、實際竣工決算情況、財務(wù)信息質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益等內(nèi)容，客觀、全面評價反映專項資金立項、分配、使用、效果等情況。此外，財政部門采取專家（中介）評審、集體會審、公開評審等方式，對專項資金管理的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行把關(guān)，為進(jìn)一步做好財政專項資金整合工作奠定堅實基礎(chǔ)。
四、對清理整合專項資金中需要重視的幾個問題
(一)掌握方法，寬嚴(yán)適度
專項資金清理整合是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一項長期性的工作，不僅涉及到部門利益格局的調(diào)整，還涉及部門內(nèi)部科室利益的分配。因此，要從財政資金管理的大局出發(fā)，以科學(xué)的方法推動和引領(lǐng)，在具體實施過程中，注意原則性和靈活性結(jié)合，兼顧各方利益，穩(wěn)妥實施。
（二）突出重點，先行試點，有序推進(jìn)
專項資金清理整合要找準(zhǔn)切入點，從鄞州區(qū)300余項專項資金中選擇教育、科技等民生領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金先行試點，可以得到領(lǐng)導(dǎo)的重視、部門的支持和社會的關(guān)注。特別是教育、科技作為法定支出科目，既有資金規(guī)模保障，又有資金用途保障，此兩項專項資金即使清理整合，但整個支出規(guī)模會穩(wěn)步增長，可以較為有效的化解矛盾，保障清理整合工作穩(wěn)妥、有序推進(jìn)。
（三）嚴(yán)格控制，防止反復(fù)
嚴(yán)把專項資金的“入口”，防止“專項”整而不合，重復(fù)膨脹。黨委政府加強(qiáng)對財政專項資金的統(tǒng)籌規(guī)劃，嚴(yán)格以“預(yù)算管專項”，將所有財政專項資金納入預(yù)算管理范圍，強(qiáng)化預(yù)算編制的嚴(yán)肅性和預(yù)算執(zhí)行的剛性，未列入年度預(yù)算的項目原則上不得以追加或調(diào)整的方式隨意設(shè)立專項資金，確有必要，須經(jīng)人大權(quán)力機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)。嚴(yán)格專項資金立項程序，所有專項資金的設(shè)立須經(jīng)過充分的論證。根據(jù)形勢的發(fā)展，及時撤銷過時、失效或不能充分發(fā)揮績效的專項資金，使有限的財力發(fā)揮最大的效益。
（四）創(chuàng)新機(jī)制，注重管理
專項資金清理整合有助于增強(qiáng)區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）財政活力，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，提高資金使用效益。通過清理整合和規(guī)范，創(chuàng)新投入機(jī)制和項目管理機(jī)制，做到規(guī)劃與項目結(jié)合，項目與資金結(jié)合，并根據(jù)經(jīng)費使用和管理情況進(jìn)行綜合獎補，逐步形成“資金分配規(guī)范、使用范圍明晰、管理監(jiān)督嚴(yán)格、職責(zé)效能統(tǒng)一”的專項資金管理體系。同時，加強(qiáng)財政專項資金使用全過程監(jiān)督，建立健全財政專項資金使用情況報告、公示制度，定期組織財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和績效評價，防止挪用、擠占或其他違規(guī)使用專項資金行為，確保專項資金管理使用的合規(guī)、合法、有效。
（五）信息推動，提高效率
創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，搭建信息化平臺，鄞州區(qū)全省率先創(chuàng)建財政專項資金績效管理平臺，將所有部門補助到鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）及下屬事業(yè)單位、村、企業(yè)和個人的專項資金全部在系統(tǒng)上進(jìn)行政策公示，實行網(wǎng)上申請、申報、部門申核、財政審核、網(wǎng)上公示、資金撥付、后期管理等全過程的專項資金管理業(yè)務(wù)，同一平臺顯示和操作，全過程的專項資金管理平臺，將分散在各部門及企事業(yè)單位的一個個“管理信息孤島”聯(lián)結(jié)起來，專項資金管理由分散走向集中。另外，依托網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)多部門聯(lián)動，專項平臺由財政部門、專項資金主管部門、企事業(yè)單位和人大參與協(xié)同運行，實現(xiàn)財政專項資金協(xié)同管理。
單位：鄞州區(qū)財政局 作者：宋笑笑
