財政資金撥付及使用監(jiān)督概述
財政資金的撥付及使用監(jiān)督是我國財政監(jiān)督的一項重要內(nèi)容，是政府會計監(jiān)督的一個重要組成部分。目前我國財政資金撥付及使用監(jiān)督尚不完善，尤以民營企業(yè)財政資金撥付及使用監(jiān)督問題突出，研究民營企業(yè)財政資金撥付及使用的現(xiàn)狀、成因，構(gòu)建財政資金撥付及使用監(jiān)督機制是完善會計法律法規(guī)體系，增強財政監(jiān)督職能保障國家資金安全的重要選擇。
民營企業(yè)發(fā)展與財政資金的聯(lián)系
民營企業(yè)財政資金是指國家、政府撥給民營企業(yè)，用于完成專項工作或工程，并需要單獨報賬結(jié)算的資金。民營企業(yè)的財政資金主要用于企業(yè)技術(shù)改造、產(chǎn)品開發(fā)、節(jié)能減排等方面，有四個特點：1.來源于財政或上級單位；2.用于特定事項；3.無償性；4.需要單獨按項目核算。
財政資金在促進民營企業(yè)發(fā)展中起到顯著的引導(dǎo)作用。目前，我國的民營企業(yè)一個極為突出的問題就是資金短缺，生產(chǎn)經(jīng)營時常受阻。由于市場經(jīng)濟因素的客觀存在以及一些歷史因素的影響，目前銀行機構(gòu)普遍對民營企業(yè)缺乏足夠的信任，在對民營企業(yè)貸款上設(shè)置的“門檻”很高，使民營企業(yè)在通過銀行機構(gòu)獲得資金支持的這個正常渠道上很難通行。財政資金的投入無疑是民營企業(yè)的“福音”，在當(dāng)前市場經(jīng)濟競爭日益激烈的情況下，財政資金的投入使民營企業(yè)能擴大規(guī)模和產(chǎn)量，提高產(chǎn)品檔次，進而增強參與市場競爭的能力，最終實現(xiàn)做大做強的目標。
一、財政資金監(jiān)督的內(nèi)容及意義
財政資金監(jiān)督是指各級財政部門在財政管理過程中對行政機關(guān)、企事業(yè)單位及其他組織的財政資金撥付與使用依法進行的監(jiān)督檢查活動。財政資金監(jiān)督應(yīng)該研究以下幾個方面的內(nèi)容：1.資金立項。研究財政資金項目立項是否被有效監(jiān)督，項目立項是否科學(xué)可行，是否符合企業(yè)發(fā)展需要。2.資金撥付程序。研究財政資金的撥付程序是否嚴格規(guī)范，能否保證資金足額到位。3、資金使用效益。研究財政資金使用結(jié)果能否被有效監(jiān)督，是否促進企業(yè)發(fā)展，達到預(yù)定目的?；诖?，構(gòu)建財政資金監(jiān)督機制是指通過對當(dāng)前民營企業(yè)財政資金的撥付與使用現(xiàn)狀分析，現(xiàn)狀中問題成因的研究，提出構(gòu)建財政資金撥付及使用監(jiān)督機制的基本框架，切實提高資金使用效益的過程。做好財政資金的撥付及使用監(jiān)督，一是保障國家財政資金安全的需要。二是促進民營企業(yè)健康發(fā)展的需要。三是財政監(jiān)督工作的實際需要。
二、財政資金撥付及使用的現(xiàn)狀及成因財政資金撥付及使用的現(xiàn)狀
掌握財政資金撥付及使用的現(xiàn)狀并對其進行研究是構(gòu)建財政資金的撥付及使用監(jiān)督機制的關(guān)鍵，針對這一關(guān)鍵點，筆者設(shè)計了調(diào)查問卷進行問卷調(diào)查，同時開展了實地調(diào)查。向社會發(fā)放調(diào)查問卷3263份，回收有效問卷2874份。通過對調(diào)查獲取的信息分析，目前財政資金撥付及使用在民營企業(yè)的現(xiàn)狀如下：
1.資金立項不嚴謹。針對民營企業(yè)獲取財政資金的狀況，筆者進行了認真整理和分析，在收回的有效問卷968份中，問卷結(jié)果如表1：
從統(tǒng)計結(jié)果來看，有61.57%的民營企業(yè)沒有獲得財政資金，而對獲得財政資金的民營企業(yè)進行實地調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：很大一部分財政資金沒有應(yīng)用于申報的項目，或即使應(yīng)用于申報項目，但發(fā)揮的效果不太明顯，主要表現(xiàn)是：1.項目可行研究不夠。部分民營企業(yè)的財政資金項目立項時未經(jīng)過專業(yè)學(xué)者的評審評估研究。導(dǎo)致項目申報選項不準，把關(guān)不嚴，缺乏嚴格、科學(xué)的考察論證，項目申報隨意性較大，財政既管撥錢又審項目。2.企業(yè)會計信息不實，為了爭取到財政資金支持，存在以提供虛假會計信息，套取財政資金的現(xiàn)象。有的會計師事務(wù)所為了自身利益，為企業(yè)提供了不應(yīng)提供的方便，使企業(yè)達到套取財政資金的目的，使各部門了解掌握的會計信息嚴重失實。造成民營企業(yè)通過所謂的“能人”獲取了財政資金。
2.資金使用不到位。政府加大對民營企業(yè)的財政資金投入，旨在扶持企業(yè)的改選與發(fā)展，為充分了解企業(yè)對財政資金的使用情況，調(diào)查問卷獲取的相關(guān)資金使用信息如表2：
從統(tǒng)計的結(jié)果來看，有25.13%的民營企業(yè)有擠占挪用財政專項資金現(xiàn)象。具體表現(xiàn)為：1.資金挪作他用。部分民營企業(yè)認為到企業(yè)賬上的錢就是自己的私有資金，想怎么用就怎么用，隨意改變財政專項資金的用途。2.資金分流問題大。據(jù)前面統(tǒng)計結(jié)果，有33.59%的申請到財政資金的民營企業(yè)反映資金不能及時撥付到位，財政資金在使用過程中“縮水”。由于信息不對稱，部分財政資金在使用中“下落不明”。3.企業(yè)對財政專項資金核算不規(guī)范。從統(tǒng)計的結(jié)果來看，有60.79%的民營企業(yè)對財政資金沒有按規(guī)定規(guī)范核算、專戶存儲。實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)該問題也比較嚴重，資金具體用途該企業(yè)無核算資料，個人卡上存有大量資金。
3.績效評價未跟上。在全省回的有效問卷2874份中，相關(guān)績效問題調(diào)查結(jié)果如表3：
上表中調(diào)查結(jié)果顯示，90%以上單位認為政府有必要對民營企業(yè)的財政資金進行監(jiān)督，40.97%的單位認為政府對民營企業(yè)的監(jiān)督重點應(yīng)放在國家對其資助的資金的使用狀況及結(jié)果上，72.77%的單位認為要建立事前、事中、事后三者結(jié)合的監(jiān)督機制。這說明目前政府對民營企業(yè)財政資金的監(jiān)督存在嚴重缺位，對民營企業(yè)財政資金的績效評價尚未跟上。具體表現(xiàn)為：1.政策滯后。我國的財政資金績效評價起步較晚，缺乏系統(tǒng)性研究，迄今尚未出臺全國統(tǒng)一的有關(guān)財政資金績效評價工作的法律法規(guī)，雖然各地分別制定了《財政支出績效評價管理辦法》，但標準不一，使財政資金績效評價結(jié)果差異大，缺乏可比性，難以保障財政資金績效評價結(jié)果的客觀公正性。2.對民營企業(yè)的績效評價未納入議程。仔細研讀各地的《財政支出績效評價管理辦法》，不難發(fā)現(xiàn)基本未將民營企業(yè)的績效評價納入議程。如懷化市財政支出績效評價管理辦法(試行)第三條：績效評價的主體是財政部門和各預(yù)算單位。預(yù)算單位是指與財政部門有預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的國家機關(guān)、政黨組織、事業(yè)單位和社會團體，并未將民營企業(yè)包含在內(nèi)。
財政資金撥付及使用監(jiān)督問題的成因
一、社會對財政資金的監(jiān)督觀念淡化。一方面，我國的民營企業(yè)多數(shù)起源于家族，資金來源主要是“私人”，做大做強源于企業(yè)運營過程中利潤積累，與財政(公家)無關(guān)。另一方面，財政對民營企業(yè)的資金扶持額度不大，政策性較強，辦理過程繁瑣復(fù)雜，社會公眾無從知曉。二、財政部門對財政資金的監(jiān)督職能弱化。財政資金監(jiān)督職能弱化是上述問題和現(xiàn)象又一深層次原因。主要有：1.法制建設(shè)滯后。財政監(jiān)督的程序性法規(guī)和行政規(guī)章比較缺乏，沒有對財政監(jiān)督機構(gòu)、地位、職權(quán)、責(zé)任、監(jiān)督程序及方法等做出實質(zhì)的、具體的規(guī)定。2.監(jiān)督方式單一。財政部門因制度建設(shè)、人員數(shù)量、素質(zhì)和機構(gòu)等因素的制約，重專項檢查，輕日常監(jiān)督；重事后監(jiān)督檢查，輕事前、事中監(jiān)督，更缺少事前、事中、事后三者結(jié)合的監(jiān)督；多對單一事項的檢查，少全方位監(jiān)控及資金使用的跟蹤問效。3、處罰力度不夠。目前的處罰，大多是針對單位，以經(jīng)濟處罰為主，重經(jīng)濟處罰，輕行政、法律處罰，導(dǎo)致財政監(jiān)督失效，違紀現(xiàn)象屢查屢犯、屢禁不止。
三、會計法規(guī)對財政資金的監(jiān)督趨于軟化。我國《會計法》規(guī)定財政部門對各單位的實施監(jiān)督中，沒有明確對財政資金進行監(jiān)督，尤其是對下?lián)艿矫駹I企業(yè)的財政資金進行監(jiān)督?！镀髽I(yè)財務(wù)通則》等規(guī)章制度也沒有將民營企業(yè)納入適用范圍。存在的法律缺陷導(dǎo)致財政部門對扶持民營企業(yè)的財政資金只管撥付，不管使用。會計法規(guī)對財政資金投入民營企業(yè)監(jiān)督的軟化導(dǎo)致民營企業(yè)在財政資金項目的運行過程中存在諸多問題：項目立項審核不嚴，可行性研究不充分；有一些企業(yè)通過虛報、冒領(lǐng)，騙取國家財政資金；專項資金核算不規(guī)范、專項資金被擠占挪用、專項資金未實行專戶存儲等等問題。
構(gòu)建財政資金撥付及使用監(jiān)督機制的基本框架
目前我國財政資金監(jiān)督機制存在的缺陷,影響了財政資金監(jiān)督的權(quán)威性和效能發(fā)揮。構(gòu)建財政資金撥付及使用監(jiān)督機制的基本框架有利于從體制和制度上保證財政資金管理的科學(xué)規(guī)范，有利于減少財政資金撥付和使用過程中的盲目性和隨意性，有利于提高財政資金的使用效能。
一、引進項目評審機制，保證財政資金投資項目的科學(xué)可行
近年來，隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，為實現(xiàn)對政府投資資金的有效合理利用，政府投資項目評審已成為控制政府投資的重要手段，目前已經(jīng)建立了較好的項目評審機制。項目評審機制在規(guī)范政府投資行為、提高抗風(fēng)險能力、控制建設(shè)投資、優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、預(yù)防腐敗和提升政府形象方面都發(fā)揮了顯著功效。財政資金的撥付與使用的監(jiān)督應(yīng)引進項目評審機制，對財政資金投資項目進行事前、事中、事后全過程的監(jiān)督。
1.建立財政資金投資項目事前評審機制。長時間以來，我國財政資金投資項目都是“項目報上來錢就下去”，把資金分配下去以后財政部門再想控制預(yù)算就非常難辦了。因此，要改變過去事后監(jiān)督的軟肋，必須要在項目上來后先進行評審，在資金分配前做好把關(guān)工作。財政投資項目事前評審機制應(yīng)由財政投資評審部門、項目主管部門、專家學(xué)者等聯(lián)合對各單位報上來的項目可行性研究報告、設(shè)計方案、項目概算、項目預(yù)算、招標控制價及招標工作等進行評審，盡可能促成項目每一項支出在實施前準確、可靠、細致，從源頭上對資金的使用方向和總規(guī)模進行控制，保證財政資金投資項目的科學(xué)可行。
2.做好財政資金投資項目事中的現(xiàn)場跟蹤監(jiān)督。在財政資金項目施工階段，財政及相關(guān)部門應(yīng)深入工地，查看預(yù)算執(zhí)行情況，對工程質(zhì)量、安全、進度、文明施工等進行跟蹤檢查。對發(fā)現(xiàn)的工程質(zhì)量問題和安全隱患，要求施工單位立即整改或停工整改，并進行旁站監(jiān)督；對施工中的工程變更，應(yīng)對變更的必要性和真實性進行實地調(diào)查取證。對變更事項通過攝像、拍照方式取得現(xiàn)場形象證據(jù)；對紙質(zhì)證據(jù)要求由參與現(xiàn)場跟蹤監(jiān)督的所有監(jiān)督人員、被監(jiān)督單位現(xiàn)場管理人員、現(xiàn)場監(jiān)理人員、施工單位負責(zé)人共同簽名蓋章；對項目確需進行設(shè)計變更的，增加的工程量由項目辦先進行實地測量及準確認定，然后由財政評審中心進行評審認定方可實行，否則對增加的工程量不予撥款。
3.重視企業(yè)財務(wù)信息真實性的研究。目前，我國企業(yè)會計信息失真現(xiàn)象較為嚴重，在我國經(jīng)濟發(fā)展中占半壁江山的民營企業(yè)，會計信息存在原始憑證虛假；財務(wù)賬目管理混亂；虛列成本、少計收入；資產(chǎn)、收入、負債、成本費用失真等問題。一些民營企業(yè)為了爭取到財政資金支持，不惜提供虛假會計信息，委托會計師事務(wù)所出具虛假會計報告以套取財政資金。因此，在財政資金投資項目的監(jiān)督過程中要重視對民營企業(yè)財務(wù)信息真實性進行研究，嚴防民營企業(yè)依靠虛假信息套取財政資金。
二、推行財政預(yù)算公開制度保證財政資金撥付及使用的安全合理
財政預(yù)算公開，就是要求政府向社會公眾公開政府財政預(yù)算政策、預(yù)算制度、預(yù)算管理程序、預(yù)算資金分配過程和結(jié)果、預(yù)算收支等信息，接受人民群眾的監(jiān)督。推行財政預(yù)算公開制度，有助于公民依法行使財政預(yù)算知情權(quán)和財政支出的監(jiān)督權(quán)，有助于確保財政預(yù)算存在的合法性和合理性，有助于公民督促政府及時回應(yīng)，保證財政資金撥付及使用的安全合理。因此，在財政資金撥付及使用過程中推行財政預(yù)算公開制度應(yīng)從以下兩個方面著手：1.預(yù)算編制公開。預(yù)算編制公開首先是各級政府的預(yù)算編制活動應(yīng)由人大決策和控制，政府財政部門只是負責(zé)具體的編制事務(wù)，并且在編制過程中要隨時接受人大的監(jiān)督。預(yù)算編制完成后，其是否合理和科學(xué)，也要得到人大實質(zhì)性的審查，批準同意后方可實施。其次要公開預(yù)算的編制程序和編制過程。再者要向社會公開預(yù)算的資金安排及資金撥付情況。公開的資金安排項目要具體細化所有項目、具體單位以及負責(zé)人；公開的資金安排數(shù)字要真實準確；公開資金撥付程序及具體撥付金額，說明要清晰，讓人一目了然。2.預(yù)算執(zhí)行公開。首先預(yù)算的執(zhí)行過程要受到人大嚴格的監(jiān)督，如果預(yù)算要變更、調(diào)整，必須得到人大的同意；其次是預(yù)算執(zhí)行過程要向社會公開；再次是預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果要向社會公開，公開該財政資金項目所產(chǎn)生社會效益、經(jīng)濟效益及存在的問題等。
三、增強財政監(jiān)督職能，發(fā)揮會計法在會計核算中的監(jiān)督作用
1.建立增強財政監(jiān)督職能的監(jiān)督機制。財政監(jiān)督是指國家財政部門及其派出機構(gòu)為保障財政分配活動正常有序運行,對行政機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體和其他組織及個人執(zhí)行財稅法律、法規(guī)和政策情況, 以及涉及財政收支、會計資料和國有資產(chǎn)管理等事項依法進行監(jiān)控、檢查和調(diào)查等活動的總稱。建立增強財政監(jiān)督職能的監(jiān)督機制，一是要建立事前監(jiān)督機制，主要是對財政部門預(yù)算編制和批復(fù)、專款指標下達過程中的真實、合法、科學(xué)性進行審核監(jiān)督。二是要建立事中監(jiān)督機制，對預(yù)算執(zhí)行和財政管理進行日常監(jiān)控，重點是對預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、專項資金撥付、專項資金追加等情況進行監(jiān)督。三是要調(diào)整和完善事后監(jiān)督機制，目前我國財政監(jiān)督多為事后監(jiān)督，事后監(jiān)督要抓難點重點、注重對財政資金資金項目績效的監(jiān)督。四是要逐步建立和完善財政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機制。內(nèi)部監(jiān)督是財政監(jiān)督的重要組成部分，是從財政機關(guān)內(nèi)部對權(quán)利的一種制約，特別是在目前財政自身缺乏監(jiān)督意識，存在著重收人分配、輕監(jiān)督檢查的傾向的情況下，內(nèi)部監(jiān)督的監(jiān)督機制尤需加強
2.會計法應(yīng)引入財政資金撥付監(jiān)督，明確如何約束資金使用。我國《會計法》明確規(guī)定財政部門行使國家監(jiān)督職能，可以代表國家，依據(jù)法律、行政法規(guī)和部門的職責(zé)權(quán)限，對有關(guān)單位的會計行為、會計資料進行監(jiān)督檢查，但監(jiān)督內(nèi)容的規(guī)定并未包含財政資金撥付及使用的監(jiān)督，基于此，建議將財政資金撥付及使用監(jiān)督的內(nèi)容明確寫入會計法，增強財政資金撥付及使用監(jiān)督的法律效力。
3.加強針對會計核算的監(jiān)督，保證會計信息質(zhì)量的真實。我國《財政部門實施會計監(jiān)督辦法》明確規(guī)定財政部門依法對各單位會計核算的下列情況實施監(jiān)督檢查：1.采用會計年度、使用記賬本位幣和會計記錄文字是否符合法律、行政法規(guī)和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定；2.填制或者取得原始憑證、編制記賬憑證、登記會計賬簿是否符合法律、行政法規(guī)和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定；3.財務(wù)會計報告的編制程序、報送對象和報送期限是否符合法律、行政法規(guī)和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定；4.會計處理方法的采用和變更是否符合法律、行政法規(guī)和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定；5.使用的會計軟件及其生成的會計資料是否符合法律、行政法規(guī)和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定；6.是否按照法律、行政法規(guī)和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定建立并實施內(nèi)部會計監(jiān)督制度；7.會計核算是否有其他違法會計行為。但財政部門在實施監(jiān)督過程中由于受時間、人手等因素的約束，對單位會計核算的監(jiān)督不能全部到位，如忽視對單位財務(wù)會計報告的編制程序、報送對象和報送期限是否符合法律、行政法規(guī)和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定的監(jiān)督檢查，導(dǎo)致有些企業(yè)通過會計師事務(wù)所向不同的信息使用者出具不同的會計報告，導(dǎo)致會計信息失真。因此，加強針對會計核算的監(jiān)督，是保證會計信息質(zhì)量真實的重要保障。
四、加強項目績效評價管理，切實提高財政資金的使用效益
1.引入項目績效評價機制。項目績效評價是指對項目決策、準備、實施、竣工和運營過程中某一階段或全過程進行評價的活動。引入項目績效評價機制有利于合理使用財政資金，避免造成浪費；有利于規(guī)范財政運行秩序，減少和防范違法亂紀；有利于科學(xué)安排財政支出；有利于重點項目建設(shè)。引入項目績效評價機制必須在安排項目預(yù)算時深入開展調(diào)研，合理安排財政資金，明確績效評價項目及有關(guān)指標設(shè)置；在預(yù)算執(zhí)行過程中，加強財政資金使用管理和監(jiān)督；在項目完成后，及時完成財政資金項目績效評價工作并注重績效評價成果的運用。切實加強項目績效評價管理，使財政資金的撥付與使用真正做到“用錢受監(jiān)督，用錢守規(guī)矩，用錢講效益”。
2.明確績效評價內(nèi)容。2011年4月頒布的《財政支出績效評價管理暫行辦法》是我國最新的關(guān)于財政資金項目績效評價的最新法規(guī)。該辦法第十條規(guī)定了績效評價的基本內(nèi)容為：績效目標的設(shè)定情況；資金投入和使用情況；為實現(xiàn)績效目標制定的制度、采取的措施等；績效目標的實現(xiàn)程度及效果；績效評價的其他內(nèi)容。在對以上內(nèi)容進行績效評價時必須重點考慮兩點：一是財政資金項目產(chǎn)生社會效益如何；二是財政資金項目產(chǎn)生的經(jīng)濟效益怎樣。
懷化市財政局/張舉仁 陳萬眾 粟德瓊 謝景文
