【摘要】政府債務是實現國家機器正常運轉的重要資金來源，然而，若債務管理不善則會制約國家經濟的發展，并可能引發債務危機和執政危機。本文在肯定我國政府存在正常債務必然性的基礎上，構建了我國政府債務管理的風險預警及評價體系，客觀地評價了我國政府債務的現狀，深刻地分析了政府債務管理中的各類問題及其原因，并提出針對性的解決措施，以完善我國政府債務管理體系。
【關鍵詞】政府債務 債務管理 債務風險預警體系
一、引言
政府債務是國家履行宏觀調控職能、實現國家機器正常運轉的重要資金來源，關乎著國家經濟、政治和社會的全面發展。但若政府債務管理不善，則會制約國家經濟社會的發展，增加政府債務風險，并可能引發債務危機和執政危機。因此，解決好政府債務問題，降低政府債務風險，規避政府債務危機和執政危機，已經成為衡量國家執政能力和治理能力的重要標準。
政府債務與政府債務管理，具有宏觀性、預算性和強制性，能確保國家執政職能的實現。因此，不能為了規避政府債務危機而產生盲目消除政府債務的短視行為。世界范圍內，幾乎沒有一個國家、一個地區主權政府能夠提供政府職能履行所需要的全部資金，“零債務”難以確保國家職能的正常發揮。而財政支出的擴張和未來財政收入的不合理預期，會使得政府擴大舉債規模和舉債范圍，加速債務膨脹，導致政府債務危機。
政府債務的管理有自身規律，如果管理不善，也會出現債務危機和執政危機，進而導致政府破產。目前，更應重視政府債務管理所引起的“蝴蝶效應”，諸如冰島破產、美國汽車城底特律破產、塞浦路斯銀行倒閉潮、歐美國家主權債務危機等，都是政府債務管理不當的實例。
我國實行不擴張的財政支出、財政預算缺口自身彌補等政策，使得政府債務水平總的保持在合理范圍之內，并沒有出現上述類似的債務危機和執政危機。當然，客觀地講，在中央統一部署、地方政府分權管理的債務模式下，我國政府債務管理模式還有待完善。地方政府債務管理容易出現舞弊，而主權債務的管理也因人民幣升值、國際貿易摩擦等經濟、政治原因而受到影響。所以，必須客觀評價我國政府債務現狀，建立政府債務風險預警機制。
二、政府債務披露與政府債務管理
（一）政府債務的內涵
政府債務是指中央政府和各級地方政府在執行宏觀調控過程中，由于缺乏資金而向本部門內外所借的款項，即政府作為債務人與債權人之間按照有償原則來籌集財政資金的一種信用方式，是顯性負債。除此以外，政府債務還包括政府擔保的內外債、銀行等金融機構的呆賬壞賬、企業拖欠養老金等隱性債務。
然而，傳統顯性債務、隱性債務的界限并不很明確，金融企業或地方政府的舞弊行為都可能人為模糊其界限，從而造成政府管理的重疊或盲區。從實踐的情況來看，有的政府債務項目和風險能在預算報告中披露而為外部知曉，而有的則不能為外部知曉，因此基于債務的披露特征，把政府債務化為表內政府債務和表外政府債務，更有利于債務管理內容、風險、權責的劃分和落實。
就償債主體而言，政府債務應該是由中央政府債務、地方政府債務和主權債務三大類債務所構成的一個債務體系，由于各類債務在主體、性質、對象、功能、途徑以及危機應對等存在較大差異，必須嚴格區分。我國的政治體制不允許地方發行債券籌資，主權債務的發行權力在中央政府，加之地方政府債務的轉移性，使得中央政府成為政府債務的償債主體。由于政府債務主體和披露內容的特殊性，我國的預算會計體系難以對每一項債務都做出準確披露。諸如擔保債務、社會養老金拖欠等或有性質的債務由于存在于預算報表披露之外，便形成表外政府債務。政府債務履行的基礎是政府資源（主要是財政收入）和國家信譽兩個方面。因此，只要涉及政府管理職能中的各類資金缺口或是欠款，都會導致政府資源的流出，從而成為政府債務。不過，這后一種債務在計算中往往反映為中央財政赤字、地方財政赤字和外債余額三者的總和。由此推導出政府債務的公式為：
政府債務=表內政府債務+表外政府債務（基于政府債務性質和披露特征的劃分）
=中央政府債務+地方政府債務+主權債務（基于償債主體的劃分）
=中央財政赤字+地方財政赤字+外債余額（基于政府債務表內披露的劃分）
（二）政府債務披露與管理
提高政府債務的使用效率，正確識別、評估和應對政府債務風險，確保政府債務在國家經濟社會發展中發揮積極的作用，是完善政府債務管理機制的目標。為此：首先，以行政事業單位會計制度披露政府債務，并結合企業會計核算方法，借鑒“權責發生制”核算方法，正確核算政府債務。其次，堅持財政總預算和分預算統一的原則，將中央披露、核算和地方披露、核算統籌起來，加強中央對地方債務的管理和監督。再次，堅持統一性與差異性并存的原則，各類政府債務在來源、數額、性質和償還方式等方面存在諸多差異，為了實現政府債務核算和信息披露的完整性和準確性，必須妥善處理這些差異。
政府債務管理，是以國家各級政府機構為執行主體，以相關法律規范為指引，以各類政府債務為對象，在多利益主體的參與下，協調完成政府債務舉債、披露、化解等工作。在管理中，要對政府債務數額的增減變動、資金來源、資金形式、資金用途、核算時間等進行實時監控，詳細記錄各項財政收支預算情況，評價債務使用和償還效率，并據此考核相關預算執行單位和責任人的業績，充分發揮政府債務資金的最大社會福利功效，同時最大限度地降低政府債務風險，避免政府債務危機和執政危機。
三、我國政府債務風險預警體系的構建與評價
（一）我國政府債務狀況調查
我國政府債務分為表內政府債務和表外政府債務， 而CSMAR統計數據主要是反映預算報告中的中央財政赤字、地方財政赤字和外債余額三類政府債務，只是表內政府債務的近似數，實際上，還有許多表外政府債務難以統計，這就增加了我國政府債務管理難度。政府債務有關數據如表2、表3和表4所示：
從表2、表3、表4可以看出，1988 ~ 2011年說明我國政府債務呈明顯上升趨勢，顯示我國政府債務償還壓力逐步增大，如圖1所示。同時說明，債務總數占GDP的比重在下降，基本維持在10%的水平，政府債務總體增長趨勢和GDP的增長趨勢保持相對穩定的狀態，反映我國政府對債務的控制是有效的，如圖2、圖3和圖4所示。
（二）政府債務風險預警模型的構建
政府債務管理的重點是對債務風險的準確評估和應對，為此應構建債務風險預警體系即債務風險模型，設計合理的財務指標體系和非財務指標體系，賦予每個指標不同的權重，綜合衡量政府債務風險，實施債務管理績效考核。本文構建的債務風險預警體系分為中央政府債務、地方政府債務和主權債務三大模塊，每一模塊分別設置財務指標與非財務指標，其中財務指標又分為構成指標、償債指標和變動指標三項，如表5所示：
在表5列示的各項指標中：①中央政府債務財務指標1 ~ 2項用于評估債務構成狀況，3 ~ 8項用于評估債務償還保障狀況，9 ~ 11項用于評估債務的可能變動狀況。②地方政府債務財務指標1 ~ 2項用于評估債務構成狀況，3 ~ 8項用于評估債務償還保障狀況，9 ~ 10項用于評估債務的可能變動狀況。③主權債務財務指標1 ~ 4項用于評估債務構成狀況，5 ~ 12項用于評估債務償還保障狀況，13 ~ 15項用于評估債務的可能變動狀況。
表5中的非財務指標主要包括總體經濟發展狀況、政治狀況、國際環境狀況以及自然災害、社會突發事件等難以量化卻又對政府債務產生重要影響的指標。
有的研究模型在建立評價體系時，還根據研究目的對財務指標和非財務指標中的每一個具體指標項目設置不同的權重，以體現各個階段經濟社會發展的不同特征以及對債務的影響程度、變化趨勢等，本文對此不做權重設置，直接評估我國政府最近階段的債務狀況。
（三）對我國政府債務風險的評價
根據表5所構建的政府債務風險預警體系框架和國家統計局公布的2011年國民經濟和社會發展狀況有關統計數據，可對2011年我國政府債務風險的總體狀況做出較客觀地評估，結果如表6所示。
從表6列示的政府債務風險評估結果看，目前我國的政府債務許多指標值都在正常值或可控范圍值之內，因此出現債務危機的總體概率較小。但結合中央政府債務、地方政府債務和主權債務的總體規模、增長速度、占比指標來看，我國政府債務管理還存在一些突出問題，應作為今后政府債務管理工作的重點：
1. 債務披露內容方面。以上數據僅為表內政府債務的近似值，并沒有完全披露我國政府債務的總體規模、構成狀況、償還風險等。我國政府債務包含的內容遠不止于此，且未披露的內容比已披露內容更具有管理難度和隱蔽性，存在一定程度的政府債務風險披露缺口。
2. 政府債務規模方面。我國政府債務基數依然過大，增長較快，遠遠超過了同時期的GDP增長速度，2011年地方政府債務較2010年增長20.78%，2011年主權債務較2010年增長了26.6%，而同期GDP增長速度為9.2%。過快增長的債務數額會增加債務危機發生的概率，也會使中央和地方各級政府短期內面臨著嚴重的償債壓力，對于經濟的長遠發展來說，還是具有制約作用的。
3. 政府債務分布和構成方面。我國政府債務分布不均勻，中央政府基本沒有自發性債務（主權債務獨立分析），每年的財政預算都為盈余，這說明中央政府可能存在閑置資金，也沒有充分利用債務杠桿來實現融資需要，降低了利用債務資本的能力和資金的效率。財政盈余主要來源于稅收收入，這對保障國家宏觀調控職能的發揮的具有重要意義，但也說明我國政府債務管理中的資金來源方式較單一，擴寬融資渠道是亟待解決的問題。
4. 政府債務主體方面。我國地方政府債務和主權債務是近些年我國政府債務的主要部分，也是預防、評估和應對債務危機的重中之重。當前我國地方政府債務出現明顯的地區差異，有的地方債務規模膨脹，有的地方難以自主融資，進而都會把危機轉嫁到中央政府。當前歐盟國家出現了嚴重的主權債務危機，大量金融機構破產倒閉，我國在海外的投資和債權受到影響，進而影響了國際社會對我國主權債務的評級。加之短期債務比例較高，短期內償還外債的壓力較大，國際貿易順差優勢下滑、外債占外匯儲備的比例偏大，都會無形中增加我國政府債務危機和執政危機。
四、對我國政府債務管理的措施建議
我國政府債務目前雖無大的風險，但對上述問題仍不可輕視，務必提高警惕，強化政府債務管理。
1. 完善我國財政體系，實現預算約束的彈性化。政府債務主要是由于財政收支不平衡，為彌補赤字而產生的。要減少和化解已存在的政府債務，源頭還在于財政收支。只有建立一整套科學、合理的財政收支核算體系，提高財政預算的合理性和可控性，逐步減少各種潛在的和現實的政府債務。同時，逐步實現預算約束的彈性化管理，減少預算約束的彈性，制止一些不合理的開支項目，以避免增債務的增加。同時合理支配財政收入，減輕政府債務償還的壓力。要整合中央財政收支和地方財政收支體系，明確中央債務和地方債務的關系，以科學合理的制度來逐步減少地方債務償還壓力向中央的轉移，加強地方政府化解本級政府債務的自主性和有效性。
2. 加強中央財政對地方政府債務的管理。現階段，我國地方有很大的債務管理自主權，但各級地方政府不同于一般的營利性企業，不能用市場規則去約束地方政府的舉債行為，需要中央政府嚴格管理地方政府的舉債行為，嚴格控制債務膨脹，穩定宏觀經濟、保障經濟安全和社會穩定。國際經驗表明，中央對地方政府債務進行有序管理、控制較嚴的國家，其地方財政就會健康運行，經濟就會平穩增長，反之，整個經濟社會發展就較為不平穩。除此之外，雖然我國外債這一塊已經歸口財政管理，但相關職能部門間還缺少統一的協調管理和相互監督，因此應在財政歸口的基礎上，設置專門的管理人員和監督人員，強化地方政府債務管理。
3. 對地方舉債行為進行嚴格管控。加強政府債務管理，重點是要加強對政府債務源頭的調控，即加強對地方政府舉債行為的監控。現階段，歐美等許多國家相繼出現了政府債務危機，其應對債務危機的措施或多或少為我國政府債務管理提供了可借鑒的經驗。我國現階段的政府債務主要是改革開放后產生的，對政府債務的認識還比較淺，尚沒有一套成熟的、專業化的理論對政府債務加以監控和管理，相對有效的方法就是從舉債方式、債務用途、償債資金等方面加以嚴格管理，逐步制定專門的法律法規來加以規范，嚴格審批程序，抬高自主債務行為的門檻，鼓勵多種舉債方式并存，保證債務資金來源的合理性和合法性，降低舉債成本和債務風險。
4. 對政府債務管理實施必要的國家審計。政府債務運作和管理主體均是國家各級政府相關部門，這種權責同構化狀況容易產生舞弊和腐敗。因此，必須對政府債務管理工作進行審計監督，以確保政府債務工作的獨立性、有效性和真實性。要以國家審計機關為審計主體，組成專門的審計機構，審計政府債務管理工作，為具體管理部門和人員工作的考核提供依據。通過審計，實時監督政府債務的增減變動、預算執行情況，稽核資金流向、流量，為預算制定的審核提供決策依據。
5. 提高地方政府債務信息披露的科學性和透明度。政府債務的管理不僅僅是政府的事，也是社會公眾的事。鑒于政府債務的特殊性，政府債務管理的直接執行者只能是政府部門，但社會公眾能對政府債務管理工作進行監督。在社會公眾、相關專業機構、主管部門的監督下，無疑給政府債務的管理產生了內在的壓力和動力。為了促使政府債務管理的有效性，發揮公民的監督職能，就必須提高政府債務信息披露的科學性和透明度，各項預算制度、報告、報表及相關政府債務信息，都應該向社會公開，接受社會監督和質問，才能體現債務信息的真實性和完整性，從而提高政府債務管理的效率。
6. 建立政府債務管理獎懲機制。政府債務管理是一項長期性的、全局性、系統性工作。在中央政府的統一部署下，應制定健全的政府人員債務管理制度，對具體人員職權進行科學、合理的分配，明確權責、細化分工、完善獎懲機制，實施政府債務管理問責與糾錯機制，從制度上約束地方官員過度舉債和不合理舉債等行為，從源頭上控制地方政府債務風險，提高政府債務資金的使用效率，確保國家機器的正常運轉和宏觀調控職能的實現。
【注】本文系中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“擔保負債、金融支持與公司價值的相關性——基于中小企業融資困境的視角”（項目編號：JBK1307167）和國家自然科學基金資助項目“表外負債、信息披露與公司價值——基于公司治理視角”（項目編號：71162004）的研究成果。
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【作 者】
劉李福 陳 紅 （教授） 姚榮輝（教授）
【作者單位】
（西南財經大學會計學院 成都 611130 云南財經大學會計學院 昆明 650221）
