國外學者對PPP模式的理論和現實依據、涵義、優勢、項目風險分配和合同設計等都做了比較豐富的研究（Vito和Hamid，1998、Mona等，2006、Gorge和Clarke，2007、Bernardin等，2007）。近幾年來，國際貨幣基金組織（IMF）開始關注公共投資與PPP模式的財政風險，并開始研究控制PPP模式財政風險的有效措施。其認為公共部門通過PPP模式可以避免或延遲相關財政支出而預先享用其收益，能夠緩解基礎設施投資的資金不足問題，但也可以用于規避財政限制，進行預算外公共投資。在此情形下，政府可能在PPP模式中承擔過多風險，面臨高額的中長期財政成本。PPP模式中政府還承擔著各種直接、或有負債，也可能對中長期財政和宏觀經濟的穩定帶來沖擊（Teresa，2005、Hemming，2006、Gerd等，2008）。國內關于PPP模式的理論研究和實踐時間較短，形成的系統性學術研究報告還較少，研究領域集中在PPP模式的定義、特點、產生背景、優勢作用、運行必要性和可行性以及項目風險分配等方面（孫潔，2002、王灝，2004、賈康，2009、柯永建等，2009）。
總體來看，當前關于PPP模式的研究還存在以下三個方面的不足：1.對PPP模式的理解不夠全面和深入。一些研究未分清PPP模式與傳統政府采購和私營化的區別，對PPP模式的認識僅停留在其融資功能上，把PPP模式與BOT、特許經營等同起來。2.對PPP模式的研究缺乏微觀操作和宏觀制度的有機結合。PPP模式的成功運行不僅需要良好的合同設計、最優的風險分配和完善的法律制度，也需要建立宏觀制度加以引導。3.對PPP模式的財政影響研究不夠。相對于傳統公共融資模式，PPP模式擁有許多優勢，但PPP模式的長期合同特性以及PPP模式隱含的各種政府或有、隱性負債問題，可能導致政府在PPP模式中承擔過多風險，政府面臨高額的中長期財政成本，對中長期財政和宏觀經濟的穩定帶來沖擊。特別是在當前我國的財政預算和會計制度還需不斷完善的背景下，PPP模式可能不僅不能有效降低財政風險，還會形成新的財政風險。同時，相對于世界許多國家PPP模式由中央政府組織實施，我國由地方政府主導的PPP模式隱含的財政風險更應受到關注。
二、公私合作伙伴模式的財政風險
伴隨著大量的項目風險從政府部門轉移到私營部門，PPP模式應該有利于減少財政風險，但依舊存在一系列項目風險不能轉移給私營部門，由政府部門承擔，因此政府始終面臨一定財政風險，而PPP模式的特性可能給政府帶來新的財政風險。
（一）PPP模式財政風險的主要來源
根據Budapest（2006）的分析框架，PPP模式的財政風險主要來源有兩個：公共服務特性（使政府在合作中成為弱勢一方）和政府在短期預算構架下采用長期合同產生的劣性動機。
1.公共服務特性帶來的財政風險。第一，公共服務特性促使政府必須保證公共服務供給的持續性（一旦其開始運營），而這造成PPP模式中政府和私營部門合作地位的弱化：政府致力于保證公共服務的持續供給，而私營部門可以利用此點增加談判話語權。第二，政府承擔和接受各種風險能力的無限性。在私營部門合作項目中，風險的非最優分配會阻礙項目進程，所有參與者都不能實現利潤最大化。但在PPP模式中，面向政府的風險非最優分配不會影響私營部門的利益。
2.缺乏長期預算機制下的財政風險。PPP模式中政府將給予私營部門一系列支出，但并未體現在政府短期預算中。風險轉移形成的政府支出責任通常在項目建設的最初幾年都為零，然后再分配到項目運營的整個階段。這意味著政府制定投資決策——選擇候選項目——采用PPP模式——招投標和簽訂PPP合同，都完成于財政支出開始的幾年前，現期政府并沒有支出責任。當前適用于傳統政府采購的預算機制不再適用于PPP模式。因此，在缺少針對性的預算處理機制下，PPP模式很容易被政府決策者定義為零成本投資，造成項目的非效率選擇。政府還可能會被誤導實施一系列不存在成本收益優勢的PPP項目。
（二）PPP模式財政風險的主要表現
PPP模式的財政風險主要表現為政府在PPP項目中承擔的各種直接和或有負債，在當前政府核算制度（主要體現在收付實現制和年度滾動預算機制）下并未得到有效的計量。
1.政府直接負債——未來支出承諾。政府直接負債主要針對私營部門向政府提供公共服務，政府再向公眾提供的PPP類型。政府承諾在未來按照PPP合同規定購買私營部門供給的公共服務，形成政府直接負債。按照Timothy（2006）的劃分，此類型中政府給予私營部門的費用支出有幾種不同稱謂，如服務費（Service Fees）、可用性費用（Availability Payments）和統一收費（Unitary Charges）等。未來支出承諾和現期支出一樣會對財政造成負面影響。PPP模式可能掩蓋了財政問題，卻最終使之惡化。
2.政府或有負債——承擔項目風險和提供政府擔保。第一，在PPP模式的風險分配中，政府主要承擔國家政局不穩定風險、政策不穩定風險、大部分的法律風險、可行性論證風險、招投標風險、政府需求變化、相關審批延遲風險和PPP資產剩余價值風險等。還存在一部分政府部門和私營部門共同承擔的風險，主要包含市場風險、利率風險、外匯風險、通脹風險、和不可抗力風險等。政府承擔項目風險轉換為政府或有負債，可能形成財政風險。第二，政府還通常會就市場風險、利率風險、外匯風險和通脹風險等向私營部門提供擔保。擔保類型主要包括最低收入擔保、無同類競爭擔保、原材料供給和價格擔保、通脹擔保和信用擔保等。政府擔保可以用于政府逃避外部或自身的財政規制，對財政政策造成隱性危害。第三，PPP模式中政府還可能面臨或有隱性負債，出于公眾壓力和道義承擔支出責任。比如私營部門破產風險和環境污染風險。
3.地方政府的參與可能擴大PPP模式的財政風險問題。PPP模式運行較復雜，需要完善的制度體系和較高技術水平，而地方政府很難滿足這兩個條件。公共服務的特性會削弱政府部門在PPP模式中的合作地位，作為PPP模式的財政風險的主要來源之一，在地方政府中不斷放大。同時，道德風險也增加了地方政府錯誤管理PPP項目的可能性。地方政府認為在其財力不足，面臨巨大財政風險時，中央政府會最終兜底。因此，即使在缺少完善的制度體系和相應的技術人才條件下，地方政府也傾向于PPP項目，非最優分配項目風險，向私營部門提供過多擔保，加大了地方政府和整個國家政府面臨的財政風險。
三、公私合作伙伴模式財政風險的層次分析
在PPP模式財政風險的信息收集比較困難，統計數據較少的前提下，本文決定采用層次分析法確定各財政風險因素在PPP模式財政風險構成中的權重，為我國PPP模式的財政風險控制提供導向。
（一）確定指標體系及財政風險因素集
四、結論和政策建議
（一）結論
根據PPP模式財政風險的層次分析結果，可以看出PPP模式的財政風險因素重要性排序如下：
1.政府擔保是PPP模式財政風險的最主要因素，權重系數明顯高于政府承擔項目風險、政府直接負債和政府或有隱性負債。銷售價格擔保、原材料供給和價格擔保、信用擔保、非同類競爭擔保和最低收入擔保又為政府擔保的主要因素。
2.政府承擔項目風險為PPP模式財政風險的第二主要因素。項目可行性論證風險、招投標風險、政策不穩定風險、政府干預和相關審批延遲風險又為政府承擔項目風險的主要因素。
3.政府直接負債是PPP模式的財政風險第三主要因素集。政府直接負債主要來源是PPP模式中的政府未來支出承諾。
4.政府或有隱性負債也是PPP模式財政風險的影響因素集，主要包括私營部門破產風險和環境污染風險。
（二）政策建議
政府必須主動管理PPP模式的財政風險。根據對PPP模式的財政風險層次分析結果，為有效控制PPP模式的財政風險，政府必須做到以下幾點：
1.良好的投資規劃體系，實現項目選擇最優和PPP模式的合理選擇。PPP項目應歸入政府實施的公共投資戰略中，只有當其相對于傳統公共融資模式實現貨幣價值（VFM）時才能采用，主要通過兩步驟來確定：首先采用項目評估技術衡量候選項目是否有投資價值和意義， 如成本收益分析（CBA）。再確定該有價值項目是否應采用PPP模式。設定公共部門比較基準，相對于傳統公共融資模式，PPP模式是否更能實現VFM。
2.確保PPP模式的風險最優分配。風險分配目標不是消除風險，而是保證各合作者承擔其能最優管理的那部分風險，實現最優風險共享，獲得最大化合作收益。合理的風險分配必須注意，承擔太多風險等同于承擔零風險。如果合作一方承擔了大于其控制能力的風險，其結果也會影響風險分配另一方。比如，如果私營部門承擔了無法控制的環境和需求風險，政府可能面臨選擇幫助私營部門度過難關或隨其破產的極端情況。
3.完善的針對PPP模式的法律和制度框架，借助專門技術人員的支持，有效管理PPP模式的實施過程。首先是有效的政策支持。為促進私營部門參與公共服務供給，政府應積極打破各種行業壟斷，拓寬私營部門進入渠道，研究私營部門參與的相關政策，鼓勵和引導私營部門的進入；其次，完善的PPP模式法律，確保PPP合同的完整性、規范性和長期有效性；最后，政治保證和良好的政府管理。政府選擇私營部門時應公開招標、公平競爭，并對項目進程進行有效監管。
4.透明的財政預算、會計制度，合理評估和透明披露PPP模式中的財政責任。管理PPP模式的財政風險，不僅需要金融和定量分析方面的技能，還需要改進政府的預算會計制度。應該編制反應或有債務成本的財政滾動式中期預算，建立包含政府或有負債的政府財務報告制度，建立以權責發生制為基礎的資產負債管理模式，設置充分的信息披露制度，增強透明度。從而有效報告和披露PPP模式中的各種責任。政府在進行債務可持續性分析（DSA）時，也應考慮PPP模式形成的直接、或有財政成本。
參考文獻
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