一、引言
2012年，我國普通高等教育本專科招生688.8萬人，比上年增加11.37%，教育經費總量從2008年的10 449.60億元增長到2012年的21 984.00億元，年均增長20.5%。
以上數據顯示，我國高校規模不斷擴大，全國教育經費支出占國內生產總值的比例在日漸增大。但是，在高校投入日益增多的同時，高校違規使用資金的案例也在不斷增加，近年來，高校腐敗案件更是日益增多。其中，武漢大學原常務副校長陳昭方、原黨委常務副書記龍小樂腐敗案引起廣泛關注，南昌大學原校長周文斌案、湖南工業大學原校長張曉琪案也發人深省，這一系列的腐敗案件均暴露出高校內部控制的缺陷以及內部審計監督的缺失。
隨著高等教育的深入發展，內部審計在高校發展中發揮著越來越重要的作用。積極探索中國公立高校治理中的內部審計問題，可以促進內部審計工作質量提高，保障高校治理結構正常運轉，減少違法違紀案件發生，重要的是，能夠為我國公立高校提供制定《大學章程》的經驗。
本文側重對高校治理現狀、高校治理問題、高校內部審計監督問題進行文獻研究。在此基礎上，探討高校治理與內部審計的關系，提出解決中國公立高校治理中內部審計問題的建議思路。
二、高校治理現狀分析
（一）高校治理概念界定
在我國，“高校治理”和“大學治理”兩個概念幾乎被通用。張維迎教授于2004年第一次在我國引入“大學治理”概念。他認為：大學治理結構必須平衡所有利益相關者的利益，必須以社會價值為目標，而不能以現有的教員或學生的利益為目標。張佳春、李壽喜、陳月圓（2010）認為：高校治理是指為了確保高校制定出正確的政策與目標，并在其實施時監督其過程，而制定出的評價全體參與者的一種機制。在國外，西方學術界也從治理的角度對高校的管理問題進行研究。美國學者科爾森（1973）的“大學和學院的治理”是“作決策的結構和過程，從而區別于行政和管理”。
（二）大學章程在高校治理中的作用
《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》提出要“建設依法辦學、自主管理、民主監督、社會參與的現代學校制度”，并且規定“各類高校應依法制定章程，依照章程規定管理學校”。該綱要明確提出了現代學校制度的主要內容，為各高校制定《大學章程》指明了方向。
大學章程是現代大學制度的核心組成部分，是大學辦學和管理的“綱領”，制定與執行大學章程與完善高校治理有著密不可分的關系。一方面，以大學章程為抓手，能夠全面推進高校治理結構建設；另一方面，制定和完善大學章程是規范高校內部審計運行機制的重要內容。
早在1995年，我國在《教育法》中已經提出：“設立學校及其他教育機構必須具備組織機構和章程等基本條件”。但是截至2013年8月末，我國千所公立高校中僅有6所大學對外正式公布了《大學章程》。筆者通過對比分析后發現，6所大學《大學章程》各有側重，其中值得借鑒的地方有：（1）中國人民大學、東華大學等在《大學章程》中對校長的職責進行了設定，規范了校長的權力運行；（2）東南大學、華中師范大學對高校內部的組織機構的設置及其負責人實行績效考核制度；（3）上海外國語大學、武漢理工大學采取嚴格的全面預算管理制度，保障學校資金使用安全；（4）中國人民大學、上海外國語大學把風險納入高校治理的一部分，逐步開展風險管理。盡管如此，6所大學《大學章程》中的規定部分仍處于建設與完善階段，離預期實現目標尚有一定距離。因此，建立和完善高校治理方案，仍有深入研究空間。
（三）“高校治理”及“內部審計”的CNKI檢索情況
我國的高等教育仍然處在改革進程中，有關高校治理的研究成果比較少。筆者通過中國學術期刊網絡出版總庫（CNKI）對“高校治理”和“內部審計”等詞進行搜索，加以統計分析后得到統計結果如圖1。
由圖1可見，與“高校治理”和“內部審計”相關的文章數量呈逐年上升趨勢，但是大多數文章僅僅研究了高校治理的問題，結合高校內部審計對高校治理進行全面系統分析的文章較少，也很少有文獻對高校治理進行梳理并提出制定《大學章程》的建議。通過研究文獻發現：高校內部審計對高校治理機制的良性運行具有很大的促進作用，內部審計是高校治理的重要支撐。因此，結合高校的現狀及發展趨勢分析高校治理中的內部審計問題具有現實意義。
三、高校治理問題研究
在對“高校治理問題”的研究中，筆者總結出，在高校治理方面，國內外學者重點關注的高校治理問題主要有四大方面：高校治理高度集權、高校治理結果缺乏考核標準、高校預算管理方法陳舊和高校缺乏風險管理意識。
（一）關于高校治理高度集權的研究
董云川（2000）通過研究發現：大學的整體概念和形象在許多場合被視為事業單位，在管理上主要沿襲行政管理體制。校長領導院（處）長，院（處）長領導系主任，系主任領導教研室主任，教研室主任指揮教師；套用政府機關行政級別，實行領導負責制，一級管一級，隸屬關系清晰，建構了一個金字塔式的組織結構。高校校長掌控著高校所有的資產經營、管理和監督的權力。由于現行的國家監督機制重點在事后追究問題上，所以國家、政府難以對高校校長實施及時準確的監督，造成了高校領導層高度集權、權利缺乏監控等問題。郭宏（2007）通過研究發現我國的行政權力和學術權力嚴重不平衡，行政權力高度集中在校長和黨委書記手中，教授的學術決策力受到限制。此外，高校各個院系和教職員工缺乏自主權，教職工代表大會的權力也不能充分發揮。
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（二）關于高校治理結果缺乏考核標準的研究
目前我國高校教育評估體系主要由辦學準入評估、辦學監管評估、資源投入評估構成。它是促使我國高校快速發展的原因之一，對辦學方向起到了一定的引導作用，也提高了教職工的工作積極性。但是，該評估體系中評估指標的設置仍有待完善。王寰安（2008）認為在高校治理改革中，國家很難把握好控制與放權的程度，對高校的控制程度過高，會使高校辦學的積極性降低，不能靈活調整教學和科研工作來及時準確地向社會輸送所需要的人才；若放棄對高校的直接控制，只通過教育評估結果來對高校進行調控，則可能對高校產生負激勵，同樣不利于高等教育的發展。
（三）關于高校預算管理方法的研究
《高等學校財務制度》規定：高校預算應包含學校的全部收支。很多高校至今仍沿襲多年以來的預算方法，對高校的籌資方式（如貸款資金、校辦產業資金和獨立學院資金等）并沒有納入高校的預算體制內，導致高校預算方法不具有科學性。劉濤（2012）通過研究發現：目前我國高校財務預算編制普遍以“基數+增長”為基礎的增量預算編制方法和編制人員“經驗+估計”原則進行，即以上一年的各項預算額為基數，按照一定的增長比例來確定本年度的預算額。這種方法雖然簡便易行，卻難以按照學校總體發展規劃要求進行預算編制。增量預算法雖然方便操作，但這種預算編制方法不符合公平效率原則，不利于調動各部門增收節支的積極性，造成教育資源的浪費。劉（2008）通過研究發現：高校現行編制預算是按照公歷年度，而學校的日常工作是按照學年來安排的，這使得預算的編制和高校的實際情況不符。當年9月份所收的學費收入不僅僅用于當年開支，而且要一直使用到次年8月底，其收入實際使用會計期間和預算核算期間存在差異。這種情況是預算編制者難以編制預算，決算者難以準確決算，增加了核算者、管理者監督和管理的難度。
（四）關于高校缺乏風險管理意識的研究
自1999年開始，我國逐步開展高校招生、教學等多方面的改革。至2012年，全國普通高校招生數量已增加到688.8萬人，高校規模的急劇擴大意味著我國高等教育風險的不斷增多。高健（2011）以英國高等教育基金會對現代意義風險定義為基礎進行研究后得出：高校擴招、合并、辦學自主權加大等外部因素，雖然是導致高校風險的導火索，但是高校風險管理機制不完善才是引燃這一導火索的直接原因的結論。高健還對高校風險管理缺失原因進行提煉，認為高校主體缺位、內部控制不健全、風險評估與應對措施不健全和信息溝通渠道不暢是引起高校缺乏風險管理意識的原因。
基于以上總結，可以看出：目前的高校治理問題突出表現在高校領導集權、高校治理結果缺乏考核、高校預算管理方法不合理和高校治理缺乏風險管理意識等方面。
四、高校內部審計監督問題研究
中國內部審計協會指出：高校內部審計是指高等學校內部審計機構和人員通過對學校與資源利用有關的業務活動及其內部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風險、創造效益，從而促進學校事業目標的實現。在高校內部審計問題研究上，高校校長的權力運行監督、專項審計考核指標、預算審計和風險管理審計等問題均引起了眾多學者的關注。
（一）關于高校校長權力運行缺乏審計的研究
著名教育學者熊丙奇曾說：“高校腐敗的根源性問題是教育行政化，這表現在兩方面，一是政府用行政的方式管理學校，把學校變為一級政府，學校沒有辦學自主權，校長首先是官員而不是教育家；二是學校內部也采取行政治理方式，行政權、教育權、學術權不分，行政權力過大，行政機構臃腫，學校不能按教育規律辦學。”郭宏（2007）通過研究發現我國的行政權力和學術權力嚴重不平衡，行政權力高度集中在校長和黨委書記手中，教授的學術決策力受到限制。
（二）關于專項審計考核指標的研究
近幾年，隨著內部專項審計范圍與力度的不斷加大，高校問題越審越多，專項審計結果的質量受到廣泛質疑。劉家義審計長于2010年7月答《學習時報》記者問時指出，“實事求是地講，屢審屢犯的問題確實存在”。因此，通過建立專項審計考核指標，改善高校專項審計結果的執行情況，提高高校審計質量值得研究。胡明友（2007）認為：科學考核和評價審計工作是提高審計質量的重要內容。要提高審計質量就必須建立健全一套審計質量檢查和考核指標體系，以便全面正確地考核審計質量。通過檢查、考核和評比，可以了解審計工作的質量，總結和掌握有用的審計信息，改善和提高審計部門和人員管理和業務水平，深化審計工作，最終提高審計工作質量。
（三）關于預算審計的研究
楊毅（2012）以高校全面預算管理理論為基礎，界定了高校預算執行審計的范圍：包括校內涉及預算經費核撥使用的各級部門、學院或中心資金。石勉（2010）通過研究高校開展預算執行績效審計的必要性發現：高校內部審計工作主要停留在財務收支準確性審計上、內部審計偏重于事后審計，并且內部審計人員在形式上和實質上都缺乏獨立性。這些原因都嚴重影響了高校預算審計工作的效率和效果。
（四）關于風險管理審計的研究
張佳春、陳月圓（2009）認為：高校風險管理的有效性在一定程度上取決于高校對風險管理工作的監督與評價。因此，內部審計部門作為高校專司監督職能的機構，在高校風險管理中扮演尤為重要的角色。李娟（2013）從高校內部審計獨立性不足、高校風險意識淡薄和高校審計技術手段落后三方面研究高校風險管理審計執行不力的原因。
綜上，高校內部審計問題主要表現在缺乏對校長權力運行的監督、專項審計考核指標缺乏、預算審計執行不力和風險管理審計不足等方面。可見，高校內部審計暴露的問題與高校治理問題緊密相關、相互對應。
五、通過完善內部審計推進高校治理的建議
通過對國內外學者、專家以及實踐者的研究和探索成果的學習，筆者發現國內外學者對公立高校治理中的內部審計問題主要從以下四方面深入探索和突破。
（一）加強對高校校長權力運行的監督約束
在加強對高校校長權力運行監督中，徐金海（2011）認為：建立一種基于反映公眾意愿、體現公眾需要而不是反映校長個人主觀意志的規則、機制。這就意味著約束校長領導權力執行與實現的規則、規范要受到公共意志的約束和限制，即在公眾的關注下，以尊重的態度來建立規則參與機制，從而使公眾在參與機制中發揮重要的作用，進而實現公共意志培養與公共利益價值實現的有機聯結。
（二）完善高校績效考核制度
高校績效考核結果是衡量被審計單位績效高低的尺度，高校內部審計部門要積極促進工作的開展。王立平（2010）認為：在建立審計指標體系時，應考慮效益評價的特殊性，將定性評價與定量評價相結合，一方面可以量化影響效益的因素，以便于分析、比較；另一方面對無法量化的影響效益的因素，建立“優先實踐”原則作為衡量標準。通過認真總結和不斷修訂績效評價體系，從而使績效審計結果有更好的利用價值。
（三）加快審計信息化平臺建設
高校是高科技的研發地，充分利用最新的審計技術及信息化平臺，可以提高審計效率，開拓審計的信息化管理新模式。張佳春、孫友霞（2012）總結出高校審計信息化的審計方法，即：運用系統論、信息論和控制論等的審計思維方法，借助計算機技術，審計管理和作業人員可以快速鎖定工作重點、減少計算和文本資料整理工作量、將大量的時間和精力投入到重點查證和咨詢建議等更加有效果的管理工作中，形成全新的審計方法理論和執行體系，提高高校審計信息化的工作質量和審計效率。
（四）加強高校風險管理意識
在高校內部審計中引入風險管理審計。張佳春、陳月圓（2009）通過研究發現內部審計對高校風險管理審計具有重要作用。因此，高校各級領導應樹立風險意識，重視風險管理，明確內部審計部門開展風險管理審計的重要作用，并對內部審計重新定位，為風險管理審計提供必要的支持和保障。
六、高校治理與內部審計的關系探討
高等教育的發展帶動高校治理理論的發展，高校治理的進展促進高校內部審計制度的完善，完善的內部審計機制亦能推動高校治理機制的健康運行。在高校治理中，內部審計作為內部控制中監督運行的重要組成部分，是高校治理結構中不可缺少的重要環節。
通過以上對“高校治理”及“內部審計”的研究，筆者認為：構建有效的高校治理結構應充分發揮審計部門的作用。由于高校面臨的市場競爭日趨激烈，原先的封閉性行政管理模式因缺乏現場信息和監控動力而日益失效，因此需要強化高校的內部審計職能。在對文獻分析的基礎上，筆者梳理出高校治理與內部審計的關系，主要表現在：第一，高校治理需要內部審計作為支撐；第二，內部審計本身就是高校治理的重要組成部分；第三，高校治理中的資源優化配置需要內部審計作為支持。
結 語
針對高校投資規模擴大，腐敗案件高發的問題，本文重點進行了高校治理現狀、高校治理問題、高校內部審計監督問題的文獻研究，基于此，重新審視中國公立高校內部審計工作，探討高校治理與內部審計的關系，提出解決中國公立高校治理中內部審計問題的建議思路，以期為高校制定《大學章程》提供參考，為課題深入研究奠定基礎。
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作者：張佳春
