1994年分稅制改革后，增值稅一直是屬于中央與地方共享稅，2009年我國實行了增值稅轉型改革，擴大了增值稅抵扣范圍，完成了由生產型增值稅到消費型增值稅的轉變。2012年財政部、國家稅務總局對試點地區先在交通運輸業、部分現代服務業等生產性服務業開展營業稅改增值稅試點（以下簡稱“營改增”）。“營改增”不是營業稅和增值稅兩個稅種的簡單轉換，而是我國稅制的深度調整，能否妥善處理好中央和地方的財政收入利益分配，對我國稅制改革能否順利實施及其運行結果有著至關重要的影響。如何保證“營改增”后地方財政收入持續、穩定增長將是決定“營改增”成敗的關鍵問題。
一、中央與地方財政關系現狀分析
我國目前中央與地方政府之間的財政關系始于1994年的分稅制財政體制改革，根據財權與事權相匹配的原則，確定中央與地方的支出范圍。增值稅屬于中央與地方共享稅交由國家稅務部門統一征管，營業稅屬于地方稅交由地方稅務部門分別征管。增值稅是中央與地方共享稅，為了解決地方政府財力不足的問題，中央政府采取稅收返還制度，按照各地征收消費稅的100%和增值稅的75%上繳中央，中央按各地當年上劃“兩稅”（增值稅和消費稅）增長率的0.3和上年稅收返還基數計算，確定每年對地方財政消費稅和增值稅的稅收返還。但近幾年出現了財力進一步向中央集中的趨勢，一定程度上削弱了地方財政職能的發揮，比較突出的問題有以下幾個方面：
（一）地方財政分享“兩稅”比例下降，不利于地方財政良性發展
2011年全國增值稅收入總額為24 267億元，消費稅收入總額為6 936億元，增值稅消費稅合計數額為31 203億元，比2010年增加4 037.97億元。2011年地方財政分享增值稅25%的部分為6 066.75億元，加上中央對地方政府的“兩稅”（增值稅和消費稅）返還3 783.30億元，地方政府分享“兩稅”的總額為9 850.05億元，比2010年增加1 146.33億元。2011年地方財政分享增值稅、消費稅9 850.05億元，占當年增值稅消費稅合計數額31 203億元的31.57%，相較于1994 年的85.09%降低了53%，其中地方政府分享增值稅、消費稅的增量占增值稅和消費稅總額增量的比重為28.39%，相較于1995年的41%下降了12%（如圖1所示）。
從歷年的比例數據來看，中央財政集中增值稅過多，而通過轉移支付方式再分配給地方政府的做法實際上增加了資金流轉環節。雖然中央財政調控能力明顯增強，但地方各級財政卻越來越困難。
（二）地方本級財政收支中增值稅的比重不斷降低
2011年地方本級財政收入為52 547.11億元，地方財政分享增值稅25%的部分為6 066.75億元，占地方財政本級收入的比重為11.6%，比1994年的 25.1%下降了13.5%（如圖2所示）。
2011年地方財政本級支出為92 416億元，地方政府分享“兩稅”數額為9 850.05億元，占地方財政本級支出的比重為10.66%，相較于1994年的58.91%下降了48.25%（如圖3所示）。
（三）地方財政收入缺少主體稅種
我國的稅制結構以流轉稅為主體，流轉稅的稅收收入占全部稅收總收入的70%以上，其中絕大部分稅收收入歸中央財政所有，這將嚴重影響地方政府的可支配財力。從稅種的劃分來看，消費稅、關稅為中央稅，增值稅為中央與地方共享，中央與地方的分享比例是75：25，財政收入分配大幅度向中央傾斜。而地方稅稅種中營業稅一直占主體地位，地方財政一直靠營業稅支撐，營業稅收入占地方稅收入的比重近年可達30%。“營改增”試點盡管將目前減少的收入仍歸地方所有，但隨著“營改增”的繼續推行，營業稅銳減將使地方財政收入陷入困境。
二、推行“營改增”，地方財政收入面臨的困境
（一）稅率設計的問題
我國現行增值稅法定稅率為17%和低稅率13%，還包括小規模納稅人的征收率3%，而營業稅法定稅率包括3%、5%和20%不等。“營改增”后，目前政府新增加了11%、6%兩檔稅率。服務業內部不同行業的增值率大都集中在50%左右，且波動的幅度比較大，如果按照增值稅17%的稅率征收，稅負將遠遠高于工業各行業的平均稅負。若“營改增”后所設置的增值稅稅率過高，就會無形當中使企業負擔加重，這將有礙于服務業的發展，同時也會違背“營改增”的初衷。若稅率設置過低，中央與地方的利益必然會受到損失。目前“營改增”試點增設了11%和6%兩檔稅率，增值稅共有五檔稅率，稅率檔次設置太多會影響到增值稅稅收中性作用的發揮，會使行業最終稅負出現差別，干擾經營者的決策，不利于資源的有效配置，同時妨礙增值稅環環抵扣機制的有效運作。
（二）中央與地方財政收入分配的問題
財政部與國家稅務總局下發的《營業稅改征增值稅試點方案》明確指出“試點期間保持現行財政體制基本穩定，原歸屬試點地區的營業稅收入，改征增值稅后收入仍歸屬試點地區，稅款分別入庫。因試點產生的財政減收，按現行財政體制由中央和地方分別負擔”。試點期間原來交營業稅的企業所交的增值稅收入完全留給地方，這只是暫時的權衡之計。隨著“營改增”在全國所有地區的交通運輸業、金融保險業和其他服務性行業全面實施后，對地方財政的影響更大，同時也對征管提出很高的要求。
（三）地方政府財政收支不平衡
據相關數據顯示，我國地方增值稅占地方稅收收入的比例約為20%，而營業稅占地方稅收收入的比例約30%～40%，實施“營改增”后，地方政府所享有的增值稅收入有所上升，但整體稅負是下降的，所以地方增加的增值稅收入遠不能彌補營業稅收入的減少額，地方政府無法通過地方稅更有效地組織財政收入和調節經濟。在試點期間造成稅負增加的部分企業，地方政府要給予企業一定的財政補助，無疑會增加地方政府的支出壓力，同時地方政府承擔著大量基本公共服務的職能，當前由于財權向中央政府集中，多數地方政府的預算收入不能滿足預算支出，不僅直接影響著地方財政安全，也會直接影響基層民眾的基本公共服務的供給，所以在保證中央對地方財政控制力的同時，必須兼顧地方財政收支平衡。
三、繼續推行“營改增”必須緩解地方財政的困境
（一）根據稅收中性的原則設計稅率
稅收中性是指國家課稅對經濟生活的影響應僅以征稅數額為限，不能讓納稅人或社會承受其他經濟犧牲或超額負擔，并且應避免對市場有效配置資源的機制產生不利影響。“營改增”要通過合理設計適用的增值稅稅率，在營業稅納稅人和增值稅納稅人身份轉換中保持公平，也在原增值稅納稅人和新增值稅納稅人之間保持公平，保持總體稅負不變，既考慮財政承受能力，也考慮企業負擔水平。目前我國正處于增值稅轉型、“營改增”試點階段，增值稅稅率檔次由三檔調整為五檔，是一種過渡性的安排。按照稅收中性的原則，增值稅稅率檔次越少越清晰。國際貨幣基金組織建議，增值稅最好實行單一稅率，最多采用兩個稅率，強烈反對實行三個以上的稅率。“營改增”后增值稅稅率的設計要遵循增值稅的中性原則，根據不同地區和不同行業適用不同的增值稅稅率，兼顧中央及地方政府財政收入、企業稅收負擔等因素，盡量簡化增值稅稅率結構，除原來的17%標準稅率和13%低稅率以外，可增設一檔超低稅率（如5%～8%內的適當稅率），適用于一些公益性、社會性的服務項目和需要鼓勵發展的行業企業，以減少重復征稅和處理征稅收益與成本之間的平衡關系。
（二）合理分配中央與地方的稅收收入
“營改增”后，營業稅被增值稅所替代，為了維持中央與地方財政關系的協調發展，目前維持現有的狀況稅收仍然由地方政府征收，因試點地區和試點行業較少，作為一種臨時措施是恰當的。如果改革進一步推進，徹底取締了營業稅，就不能不重新考慮中央與地方稅收收入分配的問題，可以建立一種綜合考慮各地區消費者對增值稅、消費稅的貢獻以及支出需求等各種因素的分配辦法，深入研究“營改增”后增值稅收入來源地區結構，在保證地方政府財力的同時，兼顧好地方政府之間的財政收入差距，設計更加合理的中央與地方稅收返還制度，適當向中西部地區傾斜，解決稅源地和稅收收入分離造成的地區之間的財力不均衡問題。當然也可以考慮將增值稅調整為中央稅，由中央政府按照各個地方消費比例重新分配給地方政府。
（三）構建新型的地方稅體系
“營改增”前營業稅收入一直是地方稅收收入的主體部分，“營改增”的全面鋪開，對地方財政收入的影響很大，地方稅收體系因營業稅的逐漸消失而弱化，必須通過調整現有稅種或者開征新的稅種來加強地方稅收體系的建設，使地方財政有穩定的稅收收入。“營改增”后地方稅體系應盡快推進房產稅、資源稅和城建稅改革，將其打造成地方稅體系的三大主體稅種。“營改增”后的地方稅體系構建將是一個長期過程，國家應根據“營改增”改革的步驟分階段實施，適當提高地方稅種的收入規模和所占比重，使其既能調動地方政府的征收積極性，又能與中國經濟轉型和結構調整結合起來，促進經濟體制煥發出新的活力。
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作者：張學芳
