劉世明 鄭 正 李林森
隨著國家西部大開發(fā)和擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略政策的實施，廣安市廣安區(qū)政府投資工程建設(shè)項目越來越多，規(guī)模越來越大，為加強(qiáng)政府投資工程項目管理，2008年廣安區(qū)成立財政投資評審中心，專門對政府性投資項目進(jìn)行造價評審和管理，有效地提高了財政資金使用效益，降低了政府性工程成本，投資評審工作成效顯著。但由于我國目前政府投資項目相關(guān)法律法規(guī)不健全、機(jī)制和市場不夠成熟，導(dǎo)致政府投資工程建設(shè)的管理、工程造價的合理確定和有效控制存在一些不容忽視的問題，為此，筆者對政府投資項目工作進(jìn)行了調(diào)查，并就存在的問題及對策淺析如下。
一、存在的問題
（一）項目前期工作缺乏深度、管理薄弱，缺少專業(yè)管理人才
項目前期論證是科學(xué)設(shè)計的基礎(chǔ)。但在實際工作中，許多政府投資項目并沒有進(jìn)行深入細(xì)致的前期準(zhǔn)備工作，未開展必要的可行性研究，致使項目規(guī)劃不合理，加之缺乏專業(yè)管理人員，有的工程編制初步設(shè)計文件時未編制工程概算，有的工程用初步設(shè)計圖紙代替施工圖招標(biāo)，項目決策流于形式，未做設(shè)計優(yōu)化和投資優(yōu)化，導(dǎo)致投資額大幅上升，部分建設(shè)工程甚至出現(xiàn)返工重建，嚴(yán)重浪費了國家資金。
（二）工程現(xiàn)場簽證不規(guī)范、隨意性強(qiáng)，工程監(jiān)理不到位
工程簽證對工程造價的影響很大，但事實上現(xiàn)場簽證制度沒有得到很好的貫徹執(zhí)行，變更簽證缺乏有效的制約措施。主要表現(xiàn)在：一是簽證涉及的工作內(nèi)容含糊，數(shù)據(jù)缺乏可信度；二是簽證發(fā)生變更的原因表述不明確，很難確定造成變更的直接承擔(dān)者；三是簽證不及時，有的只是雙方口頭商定而沒有形成文字記錄，事后才突擊補(bǔ)辦，個別項目甚至在結(jié)算審核時還在補(bǔ)辦簽證手續(xù)；四是項目簽證過于隨意，未能完整地回應(yīng)簽證內(nèi)容，工程內(nèi)容的確認(rèn)和工程量的計量缺少有效監(jiān)督；五是有的監(jiān)理不負(fù)責(zé)任，工程變更聯(lián)系單不規(guī)范，甚至弄虛作假，虛列工程內(nèi)容，影響了變更聯(lián)系單的真實性和有效性。
（三）工程造價高估冒算嚴(yán)重，基建財務(wù)收支管理不規(guī)范
工程竣工結(jié)算具有變更簽證多、材料規(guī)格品種多、隱蔽項目多等特點，分析計算量較繁雜，給施工單位高估冒算提供了可趁之機(jī)。高估冒算主要表現(xiàn)在工程量重復(fù)計算，變更調(diào)減不扣除，高套定額、混用工程定額。在工程施工中，由于新材料、新工藝不斷出現(xiàn)，而國家定額制定存在一定滯后性，因此有的施工單位乘機(jī)鉆空子不套定額，采用市場估價的辦法，不切實際地高估冒算。另外，基建財務(wù)收支管理方面也存在問題：一是與工程無關(guān)的支出在工程成本中列支；二是以收款收據(jù)、商品銷售發(fā)票代替工程發(fā)票，導(dǎo)致施工單位漏繳稅費等。
二、對策及建議
通過分析政府投資項目存在的問題，初步掌握了工程造價劇增的原因，并對政府投資項目管理提出以下方面的對策和建議。
（一）重視政府工程決策階段的造價控制
在項目決策階段，要加強(qiáng)工程造價控制。一是科學(xué)合理地編制可行性研究報告，對擬建項目進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)評價及方案比選。二是進(jìn)行市場調(diào)查，掌握較為詳細(xì)、充足的數(shù)據(jù)資料，編制高質(zhì)量的項目投資估算，使其在項目建設(shè)中真正起到控制總投資的作用。三是完善政府項目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，引入專家論證機(jī)制、可行性研究報告和投資估算的后評估責(zé)任機(jī)制、項目審批失誤的要追究審批責(zé)任。四是深化設(shè)計階段的工作，對設(shè)計方案進(jìn)行公開招投標(biāo)，考慮足夠的設(shè)計時間，做到限額設(shè)計，充分優(yōu)化設(shè)計方案，達(dá)到在投資最經(jīng)濟(jì)的情況下滿足使用功能，又能達(dá)到美觀和銜接周邊環(huán)境。
（二）規(guī)范政府工程招投標(biāo)和合同管理
招投標(biāo)階段是工程投資控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，要在規(guī)范上加強(qiáng)管理。一是政府工程必須實行強(qiáng)制性招投標(biāo)，防止肢解工程發(fā)包等行為發(fā)生，規(guī)定一個總承包企業(yè)資質(zhì)范圍內(nèi)能做的工程不得單獨發(fā)包，對于甲供設(shè)備、甲供材料應(yīng)通過招標(biāo)或政府采購方式進(jìn)行，不得指定，防止腐敗。二是區(qū)別國有項目與社會項目的監(jiān)管方式，對政府工程招投標(biāo)實行嚴(yán)格的程序和監(jiān)管，政府工程招標(biāo)時，必須委托具備相應(yīng)資格的中介機(jī)構(gòu)，按照國家規(guī)定制定嚴(yán)密的招標(biāo)文件，準(zhǔn)確編制工程標(biāo)底，并對編制的標(biāo)底進(jìn)行認(rèn)真審核，在審定標(biāo)底的基礎(chǔ)上設(shè)置投標(biāo)最高限價。三是針對不同類型的工程，研究探索科學(xué)合理的評標(biāo)辦法，以體現(xiàn)招投標(biāo)合理、充分的競爭原則。同時，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對施工合同的管理，合同中必須載明工程價款的確定、調(diào)整和結(jié)算的具體方法，以及風(fēng)險范圍和超出范圍的處理辦法等。
（三）嚴(yán)格施工中的變更簽證及監(jiān)理的管理
施工中變更簽證的管理是項目實施過程中造價控制的難點和重點。加強(qiáng)現(xiàn)場簽證管理，主要從以下幾個方面加以規(guī)范：一是檢查施工單位質(zhì)量保證體系和監(jiān)督檢查制度的建立是否完善，審查監(jiān)理單位的資質(zhì)和資信，對監(jiān)理單位的選擇采用招標(biāo)方式并建立優(yōu)勝劣汰機(jī)制。二是在加強(qiáng)設(shè)計管理的基礎(chǔ)上，堅持圖紙會審和交底制度，執(zhí)行嚴(yán)格的審圖制度。三是堅持專家論證、方案比選，嚴(yán)格審查審批程序和手續(xù)；審查監(jiān)理單位對隱蔽工程和其他關(guān)鍵工序的檢查是否符合規(guī)定；有關(guān)設(shè)計變更、索賠簽證手續(xù)是否完備，杜絕任何形式的質(zhì)量安全隱患。四是進(jìn)行分級控制、限額簽證，簽證不僅要做到誰做誰簽，而且必須有施工、監(jiān)理和甲方及相關(guān)部門有權(quán)代表簽字，方可視為有效簽證。五是完善手續(xù)，變更或簽證實施前，甲乙雙方應(yīng)就涉及的造價調(diào)整達(dá)成一致，并在變更令或簽證單上注明原因、部位、時間、變更的內(nèi)容。此外，政府工程在簽訂合同前，應(yīng)根據(jù)工程的特點和項目管理要求，制定施工中變更簽證的管理辦法，報項目主管部門備案，并將主要內(nèi)容寫入合同中。
（四）加強(qiáng)竣工結(jié)算的審計及基建財務(wù)管理
加強(qiáng)政府投資工程竣工結(jié)算的審計，應(yīng)著力把握以下幾點：一是重點掌握工程基本情況，嚴(yán)格要求送審資料的完整性和真實性。二是重點審計工程量計算情況，在工程結(jié)算審計中，在熟練掌握工程量計算規(guī)則的基礎(chǔ)上，查看施工圖紙、施工變更、隱蔽工程記錄、施工合同等，必要時對施工現(xiàn)場進(jìn)行抽樣檢查，驗證隱蔽工程記錄的真實性。三是重點審計定額套用情況。四是重點審計材差調(diào)整情況，建筑工程的材料品種繁多，產(chǎn)品來源渠道不一，價格差別很大，審計人員應(yīng)及時了解建筑材料市場的當(dāng)期價格行情。立足工程造價控制的前沿，深入施工現(xiàn)場，認(rèn)真把握好施工管理的每一個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)對工程造價的控制與監(jiān)督。對于設(shè)計變更、簽證較多或大型技術(shù)復(fù)雜的工程，規(guī)定實行復(fù)審制。五是建設(shè)、紀(jì)委、財政和發(fā)改監(jiān)督管理部門應(yīng)經(jīng)常溝通，加強(qiáng)配合，合力規(guī)范造價咨詢市場，加大政府工程咨詢質(zhì)量的檢查力度。在基建財務(wù)管理方面要建立、健全建設(shè)項目財務(wù)管理內(nèi)控制度，保證政府投資工程實行“專款專用，收支兩條線”。注重檢查建設(shè)單位管理費項目列支的合理性和其他建設(shè)工程管理費擠占工程成本的問題。
（作者單位：廣安市廣安區(qū)財政局）
