自十八屆三中全會以來，財稅體制改革成為新一屆政府的工作重點之一。十八屆三中全會所作的《決定》指出：財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。這一最新表述將財政的地位置于前所未有的高度，同時，給財稅體制的改革既帶來了壓力，也帶來了動力。
如果說新一輪的財稅改革需要頂層設計的話，那么，作為財稅體制改革的一項基礎性工作，會計政策也需要從頂層設計入手全面支撐財稅體制改革。
將改革目標融入到體系中
頂層設計是財稅體制改革必不可少的一環，它確定了我國財稅體制改革的戰略方向。方向對了，改革的紅利才能得到最大限度的釋放。而方向應該圍繞目標來建設。
李克強總理在今年兩會上所作的政府工作報告中對財稅體制改革是這樣論述的：打造陽光財政，讓群眾看明白、能監督。這可以看作是這一輪財稅體制改革的目標，會計改革的頂層設計就應該圍繞這一目標來構建。
將“陽光財政”進一步細化，那就意味著要實施全面規范、公開透明的預算制度。十八屆三中全會所作的《決定》還特別指出，要逐步建立跨年度預算平衡機制、權責發生制的政府綜合財務報告制度以及建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。
我國現在對預算制度的改革已經做了一定的探索。以新出臺的《行政單位會計制度》為例，舊制度中的撥入經費和預算外資金收入兩個科目在新制度中統一為財政撥款收入。另外，負債科目中的應繳預算款和應繳財政專戶款兩個科目在新制度中統一為應繳財政款。
中南財經政法大學政府會計研究所副所長王芳認為，新制度的這一變化將各級政府的收入全部納入到預算中，不再區分預算內和預算外資金進行核算。這使得國家的預算管理線條更加清晰，能夠比較好地體現國家對預算管理的要求。
但從頂層設計的角度來看，這樣的探索還應當更加深入。財政部財政科學研究所副研究員王晨明在接受記者采訪時表示，行政事業單位會計制度的出臺填充和完善了相應的預算會計構架，然而真正意義的政府會計層面的準則和財務報告體系還尚未建立起來。
“頂層設計是一個長效機制，需要從改革目標、原則、理念及準則和制度體系上有一個長期的規劃。這需要我們打破以部門劃分主體的方式，改進預算管理制度和會計制度，并將政府作為反映財務信息和財務運行狀況的主體來構建政府預算和政府財務會計體系框架，最終將改革要實現的目標納入到政府會計準則和制度體系中來。”王晨明說。
由需求倒推具體目標
既然支撐財稅體制改革頂層設計的戰略目標已被定義為“陽光財政”，若要讓這樣的戰略目標落地，得到良好的執行，就需要進一步探索打造“陽光財政”的具體目標。
如果以市場的供需關系來類比，那么財稅體制改革的需求方有兩個：一個是政府對于摸清家底的迫切需求，另一個是社會公眾對于政府信息公開的需求。而供給方則是政府自身。
“摸清家底”即建立權責發生制的政府綜合財務報告，這是政府作出決策的重要依據之一。瑞華會計師事務所合伙人、技術與標準部主任閆立社表示，編制權責發生制的政府綜合財務報告注重資產負債實際發生的應收應付事項，可以真實反映出政府的財務狀況。
從今年新出臺的各項事業單位會計制度中可以看出，我國已經有限度地引入了權責發生制的記賬基礎。權責發生制的背后，突出了一種績效管理的理念，這種理念為將來國家在預算和支出上 的績效管理打下了基礎，其有利于加強財務監督，使得財務信息更加公開，財務監督、社會監督和單位內部監督可以更加有效地融合在一起。
同時，權責發生制的引入促進了事權與支出責任的更加匹配。王芳表示，事權與支出責任的匹配可以更準確地核算地方政府的行政成本，并且評價地方政府的績效。“明確了責任和相應的支出，地方各級政府的行政成本和績效就更加準確了。”王芳說。
伴隨著政府綜合財務報告而來的是社會公眾對于財政信息公開的需求。東北財經大學會計學院副教授常麗認為，從政府摸清家底的需求來看，編制政府綜合財務報告應當有一定的順序，首先應當是預算報告，其后是財務會計報告。
“對于社會公眾的需求而言，我認為，編制政府綜合財務報告應當具備統一規范的格式，而且很有必要做出一定的解釋和說明。比如說政府綜合財報中有一些數據是非常重要或比較特殊的，那就需要附加一些解釋來說明其中的原因。”常麗說。
站在頂層設計的角度來看，未來會計改革的方向同樣可以從現實需求中挖掘出來。因為與財稅體制改革將要實現的目標相比，目前政府財務信息的供給離政府和社會公眾對信息的需求尚有差距，需要逐步將目標、信息供給、信息需求這三者有效銜接在一起，通過政府會計改革滿足信息需求及支撐財稅體制改革頂層設計。
“最終，目標要融入到政府會計的概念框架里，并且落實到政府會計準則和制度里面。政府會計準則包括目標、原則、方法等。
在準則基礎上，還要具體設計政府會計制度，并且體現在相應的業務板塊和政府財務報告制度中。”王晨明說。
另外，閆立社建議將地方政府舉債融資機制納入預算管理中。例如，對于構成地方政府或有債務的融資平臺公司債務在以下情形中應當確認為一項負債并在政府的資產負債表中予以反映，比如政府承擔的經濟利益很可能流出政府主體的現實義務，并且金額能可靠計量的債務。其余的或有債務不確認負債，但要在報表附注中進行披露。
