科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，黨的十八大報告明確提出要實施創新驅動發展戰略。根據財政部公布的有關數據，2012年全社會研發支出突破萬億元，占國內生產總值（GDP）的比例達到1.97%；2013年中央財政科技支出達到2530億元，中央財政科技支出水平持續增長高于財政經常性收入增幅。高等院校特別是研究型大學，既是高層次創新人才培養的重要基地，又是基礎研究和高技術領域創新成果的重要源泉。多年來，高等院校積極適應經濟社會發展重大需求，開展國家急需的戰略性研究、探索科學技術尖端領域的前瞻性研究、涉及國計民生重大問題的公益性研究。高等院校是我國開展科學研究的一支重要力量，是國家科技重大專項、國家科技計劃（863、973、科技支撐等）的重要承擔者，其承擔的科研項目和使用的科研經費均呈現大幅增長趨勢，科研經費已成為學校資金的重要來源。
一、高等院?？蒲薪涃M的使用現狀
絕大部分高校能夠根據相關規定，加強科研經費管理，合理使用科研經費，保證科研項目的順利實施。但從近年來審計、財務檢查和項目驗收的情況看，也有少數高校對科研經費管理不夠重視，經費管理制度不夠健全，制度執行不夠嚴格，致使學校在科研經費管理方面出現了一些問題，影響了正常的科研工作。社會上對高等院?？蒲泄ぷ?，特別是科研經費管理工作，提出了一些尖銳的意見，尤其是極少數涉及貪污腐敗惡性事件的披露，對高?？蒲泄ぷ髟斐闪藰O大的負面影響。如何保證高等院?？蒲薪涃M安全，提高科研經費使用效益，防范科研不端行為的發生，是高等院?？蒲泄芾肀仨氈匾暤年P鍵問題。
科技部2012年下發了《關于進一步加強國家科技計劃項目（課題）承擔單位法人責任的若干意見》，要求大力強化課題承擔單位的法人責任，強調充分發揮項目（課題）承擔單位在國家科技計劃以及國家科技重大專項過程管理中的組織、協調、服務和監督作用。積極落實單位法人責任制，加強科研經費管理，既是高等院校的現實任務，也是應盡的責任和義務。
二、科研經費管理課題制到法人制的轉變
2002年1月，國務院辦公廳轉發了科技部、財政部、國家計委、國家經貿委四部門《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》，標志著我國國家科研計劃正式全面實施課題制管理。課題制是指按照公平競爭、擇優支持的原則，確立科學研究課題，并以課題為中心，以課題組為基本活動單位進行課題組織、管理和研究活動的一種科研管理制度。國家科研計劃實行課題責任人負責制，課題責任人在批準的計劃任務和預算范圍內享有充分的自主權，并允許跨部門、跨單位擇優聘用課題組成員，但課題責任人也要對完成課題任務承擔法律責任。課題制適用于以國家財政撥款資助為主的各類科研計劃的課題，很多其他經費來源的課題也參照執行了課題制。
課題制強調人、財、物三者的統一，以課題負責人為核心進行人力資源配置，以課題經費全成本核算為核心進行財力資源配置，以實現科研資源共享為核心進行物力資源配置。課題制明確了市場機制和法律手段是課題制有效實施的基本保障，提出責權關系法律化、資源配置市場化的基本思路。這一機制要求在科技資源配置過程中要遵循市場經濟規律，盡可能避免過多的行政干預。比如由科研人員自主組成課題組；根據科研人員的學術水平和能力，而不是領導的好惡選擇課題負責人；要按照價值規律使用公共科研資源等。
自國家科技計劃全面實施課題制管理制度以后，課題成為科技計劃管理的基本單元。通過明確項目實施各方責任，賦予課題組科研自主權，有效調動了科研人員的積極性和創造性，在保障國家科技計劃任務完成、促進科技成果產出和轉化應用方面發揮了重要作用。但在實際工作中，一定程度上也出現了課題承擔單位管理弱化的問題：一些課題組長片面強調科研自主權，對依托單位的監督管理有抵觸情緒；有些單位對應當承擔的監管責任認識不清，片面認為課題經費管理的使用責任應由課題組長承擔；一些課題承擔單位對課題的服務和監管都不到位，課題組成員各自為戰，經費使用方面隨意性比較大，不能科學編制、合理調整課題預算。
近年來，科研規模日益擴大，承擔科研任務單位的產權和結構日益多樣化，課題實施比以往更加需要在單位層面加強技術集成和統籌布局?！笆濉逼陂g，科技部把強化課題承擔單位法人責任作為科技計劃和經費管理改革的重要著力點，除下發《關于進一步加強國家科技計劃項目（課題）承擔單位法人責任的若干意見》外，在項目評審、財務檢查、工作巡視等工作中都把承擔單位法人責任落實情況作為重要內容。
在2002年《關于國家科研計劃實施課題制管理的規定》中，科技部將課題責任人負責制和課題依托單位的責任描述為：課題責任人在批準的計劃任務和預算范圍內享有充分的自主權；一個課題只能確立一個課題責任人，課題責任人為自然人或法人；法人課題責任人必須指定所承擔課題的課題組長，并在合同或任務書中明確課題組長的責權利，且不得隨意變更。明確課題責任人與依托單位之間的關系，課題責任人對完成課題任務承擔法律責任，依托單位必須提供課題任務書或課題合同中確立的支持條件。
而在2011年財政部、科技部《關于調整國家科技計劃和公益性行業科研專項經費管理辦法若干規定的通知》中明確：課題承擔單位是課題經費使用和管理的責任主體，應當建立健全經費管理制度，完善內部控制和監督制約機制，嚴格課題預算調整審批程序，按時提出財務驗收申請，配合做好財務審計、財務驗收等工作，及時按規定辦理財務結賬手續，并采取有效措施切實保障科研、財務、行政等管理部門對課題實施的全面支撐，積極推動本單位現有儀器設備等科研條件對課題的開放共享。同時，在目前仍在執行的《國家重點基礎研究發展計劃專項經費管理辦法》、《國家科技支撐計劃專項經費管理辦法》、《國家高技術研究發展計劃（863計劃）專項經費管理辦法》和《公益性行業科研專項經費管理試行辦法》中，根據科技計劃設立的目標和定位不同，其支持對象各有側重，但都指的是中國大陸境內具有獨立法人資格的科研院所、高等院校、內資或內資控股企業等，課題負責人作為法人單位的授權代表履行職責，其經濟和法律責任由單位承擔。
為保障課題承擔單位發揮好法人責任，在“十二五”國家科技計劃和經費管理改革中，建立了課題間接成本補償機制，大幅提高了間接費用的核定比例，對單位在組織課題實施過程中發生的間接成本給予充分補償。同時，科技部將會同有關部門，適時對法人單位承擔國家科技計劃項目（課題）實施情況進行績效評估，并將評估結果作為后續經費撥付的重要依據。信用優良的承擔單位，優先考慮參與國家科技計劃和國家創新基地建設；對于拒不履行項目（課題）任務書中的約定責任造成一定損失，以及違規操作甚至存在科研不端行為的項目（課題）承擔單位，一經查實，視情節輕重采取通報批評、停止撥款、撤銷項目（課題），直到取消其1—3年項目申報資格的處罰措施。對于承擔單位如何落實好法人責任，科技部也提出了明確要求：一是課題申報和立項中的組織指導作用；二是在項目（課題）實施中的協調服務作用；三是在資產和成果管理中的統籌開放作用；四是在經費管理使用中的審核監督作用；五是在課題管理全過程的支撐服務作用。
三、高等院校落實科研經費法人責任應注意的關鍵問題
1、結合高校自身特點，充分認識和落實單位法人責任
高等院校要充分認識加強單位法人責任的重要意義，按照服務支撐與管理監督并重的基本原則，切實提高科研經費管理的科學化水平。
在科研項目申報立項階段，院校要加強項目申報審核和控制，申報項目時要堅持實事求是，充分考慮自身研究力量，加強可行性論證，對申報項目的工作基礎、研究現狀、人員組成等作真實陳述，保證申報項目材料真實可信。要結合本單位學科建設、基礎研究和技術進步與創新需求，協調組織本校以及相關合作單位（如有合作關系的企業、科研院所和其他高校）的優勢科研力量共同參與，要選擇既具有科研實力又具備一定管理能力的科研人員擔任項目負責人，根據任務目標合理確定項目參研人員，綜合考慮申請人和研究團隊科研項目執行能力，加強統籌協調，扭轉重申報、輕質量的現象。
在預算編制階段，院校重點做好項目申報和預算編制的咨詢和服務工作，要對有關人員進行預算編制技能的培訓，引導課題組按照目標相關性、政策相符性和經濟合理性原則，科學、合理、真實地編制科研經費預算，增強預算的前瞻性和可操作性。課題組在向項目主管部門上報正式預算申報資料前，應由院校組織科研、財務、采購和資產管理部門有關人員對預算進行評審，重點審核預算的合理性和可行性，對于預算中涉及的設備采購、外協合作進行重點關注，防止課題組在預算階段為后續不合理開支埋下“伏筆”。對于預算安排中涉及單位自籌經費的項目，要嚴格落實自籌資金來源，對于無法提供自籌經費合理來源、院校本身也不能支持的項目，堅決不允許申報自籌經費。
在項目組織實施階段，高等院校應綜合配置研究資源，提供實驗室、研究儀器等必要的條件保障，促進項目（課題）間資源的開放共享。在經費使用過程中，高等院校應重點做好審核和監督工作，建立健全經費管理制度，完善內部控制和監督制約機制，保證課題組能夠按照批復的預算開支經費。堅持科研經費統一管理原則，將所有科研經費納入院校財務統管，財務部門要嚴格按照預算批復的支出范圍和標準使用經費，不得違反規定轉撥、轉移科研經費，不得借科研協作之名將科研經費挪作它用，不得購買與科研活動無關的設備、材料?？蒲薪涃M必須?？顚Ｓ?，不允許任何部門和個人用科研經費從事投資、辦企業等違規經營活動；加強原始憑證報銷審核工作，防止個別人員虛構項目支出、使用虛假票據套取科研經費；加強勞務、績效等涉及個人經費的結算支付管理，要采取有效措施，保證相關經費能夠確實發放至相關人員，防止出現虛列、虛報、冒領科研勞務費等現象；嚴格資產管理，科研項目購置，形成的資產要納入單位統管，任何人不得隱匿、私自轉讓、非法占有院校用科研經費形成的固定資產和無形資產。院校要根據有關法規授權，及時對課題組預算調整進行批復，財務部門配合項目組編制項目決算和年度決算時，必須做到賬實相符、賬賬相符、賬表一致。
在結題驗收階段，高等院校要及時組織項目組做好結題驗收準備，指派專門部門和人員認真審核驗收材料，完成科研成果總結和財務驗收結算工作，保證按期完成結題驗收工作。要積極配合有關部門和受項目主管部門委托的社會中介機構（如會計師事務所和第三方評估機構等）做好項目經費審計工作。根據具體項目驗收要求，完成科研項目的技術驗收和財務驗收工作。對于通過財務驗收的項目，應根據驗收意見，限期完成財務整改和后續經費開支，及時上繳結余經費，完成財務結題結賬工作。對未能通過驗收的項目，院校要加強督促與監管，分析項目具體情況，針對問題采取有效措施，積極提供幫助和支持，按照有關管理辦法履行相關程序和手續，推進后續工作。
2、加強單位內控制度設計，高度重視科研經費管理制度建設
高等院校應堅持黨委理財，重大經濟決策由黨委集體研究決定。堅持高校黨委對重大科研項目和重大科研經費的監管，強化責任意識，完善責任體系，健全科技資源配置機制、科研活動內控機制。
高等院校應建立科研經費分級管理體制，建立健全“統一領導、分級管理、責任到人”的科研經費管理體制。校（院）長要認真履行法人代表責任，指導督促分管科研、財務工作的校領導，加強對科研行為的管理；分管科研、財務工作的校領導要切實擔負起對科研活動督促引導和對科研經費監督管理的職責。校內各類研究機構作為科研活動的基層管理單位，對本單位科研經費使用承擔監管責任，科研經費管理績效納入院系負責人的業績考核范圍。加強科研項目負責人管理，落實項目負責人的直接責任，明確其作為科研經費使用的直接責任人對經費使用的合規性、合理性、真實性和相關性承擔法律責任。合理確定院?？蒲小⒇攧?、人事、資產（設備）、審計、監察等部門的職責和權限，完善內部控制和監督約束機制，確保經費使用權、管理權和監督權的有效行使。高等院校應對科研經費實行集中統管，將科研項目經費和結余經費納入單位預算管理，實現科研經費以科研活動為核心，從項目預算、直接成本控制、間接成本分攤、結題驗收到收益分配的全過程規范化管理。高等院校在認真執行國家專項經費管理規定的基礎上，應根據本單位特點和科研經費具體情況，完善高校本級科研經費管理財務制度建設，同時應針對材料費、會議費、專家咨詢費、勞務費等重點經費明確使用、管理細則。
3、嚴格執行法規制度，加強科研經費管理和會計核算
高等院?？蒲薪涃M管理應始終堅持專項管理、?？顚Ｓ谩栏窈怂?、講求效益的原則，始終堅持按項目實行成本核算管理，保持項目核算對象和核算口徑的連續性。對于國家科技計劃經費，在會計核算系統中應專門設置“國家項目成本”會計科目；在項目立項時，必須將專項經費和自籌經費單獨立項，核算時分別核算。
高等院校應嚴格科研項目成本核算，保證科研成本的真實準確，除嚴格執行國家科技計劃項目經費開支范圍和標準外，對關鍵成本開支內容應進行重點控制，如辦公用品、計算機耗材等報銷時必須提供物品清單并需以實物驗收。重視原始憑證審核工作，原始憑證必須真實、合法、有效、完整并且要素齊全；重視外協支出與分承包轉撥管理，外協支出必須有合同、發票、清單、驗收單等原始憑證，按審批權限經有關領導審批后列支，分承包轉撥經費應在總合同中列示，防止出現利用合同、外協等名義變相把國家科技計劃經費轉為他用的問題。
高等院校應堅持招投標、集中采購和采購監督制度，切實做好科研項目的設備器材保障工作。儀器設備、大額材料達到招標采購條件的，實行公開招標；達不到招標條件的，也應由高校相關部門集中采購。高等院校應采取“責任到人”的方式管理儀器設備，必須按要求建立設備臺賬，每臺儀器設備均有專人負責。大型儀器設備要建立具體操作規范，做好設備使用登記以及定期巡檢保養工作，設備退役報廢應嚴格按照報廢申請、審批、處理的流程辦理。
【參考文獻】
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作者：王發源
