【摘要】政府財務報告通過一種結構化和程式化的信息建立一種信息共享機制，形成有效的利益表達、協調和反饋機制，擴大社會公眾參與政府財政治理的范圍。進行基于透明度視角的政府財務報告公告制度研究，有助于回應性治理（要求政府做正確的事）、負責任的治理（謹慎管理公共資源，提高資源利用效率）、問責性治理（政府應對自己的行為向選民負責）的實現。
【關鍵詞】政府財務報告 公告制度 財政 透明度
政府治理歸根結底是個選擇的過程，這種選擇除了對公平和效率的追求之外，還應當有其他的價值訴求，如對社會公眾的參與程度、公民精神的培育等，過程的優化取決于參與治理各方的認知模式以及在治理中所具有的地位。財務報告通過一種結構化和程式化的信息建立一種信息共享機制，形成有效的利益表達、協調和反饋機制，擴大社會公眾參與政府財政治理的范圍，確保其對財政管理的知情權、參與權和監督權，培育和維護社會公眾參與政府事項的興趣，從而更多地參與政府治理的各個環節。
一、財政透明度的內涵
政府善治是一個寬泛意義上的概念，包括了參與、透明度、受托責任、問責、公平、包容、公平等原則，其本質就是利益多元化的自主行動者通過一個可以不斷擴展的、反饋的、可靠的和對社會公眾負責的一個合作體系。
柯比茨和克雷格（Kopits and Craig，1998）對財政透明度的初始定義是“向公眾最大限度地公開關于政府結構和職能、財政政策意向、公共部門賬戶和財政預測的信息”。從這個概念上講，衡量財政透明度的最直接有效的依據是公眾獲得的財政信息。財政透明度是公共財政的本質特征，其和寬泛意義上的受托責任構成政府治理的重要組成部分，是實現政府善治的重要支柱。
政府“善治”是實現宏觀經濟穩定、資源配置效率和公平及可持續增長的關鍵，健全的財務管理（包括財政透明度）又是政府善治的重要組成部分。財政透明度是指對政府財政信息公開的狀態描述，強調其向社會公眾公開相應財政信息的廣度和深度，即社會公眾能夠獲取可靠、及時、綜合、可理解及國際可比的信息，意味著信息的共享機制和政府行動的開放性。
二、財政透明度的意義
1. 降低交易成本，加強政府治理。提高財政透明度是強化政府治理的重要手段。2007年國際貨幣基金組織（IMF）修訂的《財政透明度守則》明確了財政透明度的四個原則：對政府責任和作用的澄清；開放的預算過程；公眾獲取信息的可能性；對真實性的保證。從該原則可以看出，財政透明度意味著開放、溝通、參與、回應和問責，有助于減少政策環境的不確定性。
開放的財政信息是實現人大監督、審計監督和社會監督的前提，也是實現受托責任的重要基礎，便于及時和順暢地解決經濟生活中面臨的各種問題，防止內部人利用這些信息謀取私利。信息的盡量公開能夠有效減少擁有信息者和不擁有信息者之間財富的轉移，是預防腐敗的重要工具。
對政府責任和作用的澄清是其他原則的邏輯基礎，預算編制、執行和報告的公開則是核心。公共獲取信息的可能性是保證，受托責任要求開放、透明、信息提供及問責。在政府向社會提供服務的過程中，受托責任鏈條較長，將內部和外部受托責任要求進行整合是政府的重要治理安排。
2. 改變信息不對稱的現狀。彭韶兵、周兵（2009）認為，“委托關系的間接性和管理關系的直接性，導致了權力的非對稱性，進而出現‘弱勢委托人’與‘強勢代理人’的局面。委托人與代理人之間的力量懸殊，會因代理人的自私屬性、監督機制缺失、信息不對稱等因素而不斷加大，導致權力尋租、過失與瀆職等問題出現，公共權力的公共屬性異化為私人價值取向的可能性進一步增大”。一個開放、有效和參與度高的管制安排是實現政府受托責任安排的有效路徑。財政透明度的基本原理是，通過公開的信息確保社會公眾準確評價政府真實的財政狀況和政府服務的真實成本及效益。在政府財政信息的披露過程中，政府作為信息的供給方，社會公眾作為信息的需求方，供求雙方之間存在不同的動機和信息偏好，只有通過充分的信息披露和交流，才能實現信息共享的目標，從而形成利益的合理均衡。一旦提供信息產生的社會福利超出信息的提供成本，就會產生財政透明“度”問題。
3. 恢復社會公眾信任。信任是一個模糊的概念，不同的人可能因為不同的原因而信任不同的對象，因此信任是一個主觀的評價過程。信任在一個健康和彈性的民主社會中扮演著重要的角色，信任可表述為“A（主體）信任B（主體）會做X”。這一表述中的“X”一般來說包括了兩點內容：B有“能力”完成某項行動和B有“意愿”完成該項行動。
在公共領域，社會公眾作為政府委托代理關系中的最終代理人（信任者），對作為信任對象的政府的信任取決于其是否有能力判斷政府能力和意愿。信息是維系社會公眾和政府之間委托代理關系最重要的因素，一旦政府沒有能力或缺少意愿為社會公眾謀求福祉，則會導致社會公眾對其信任的喪失。因此，信任可以從信任者和信任對象兩個角度去分析。
從信任者的角度而言，政府信息透明度越高，其參與治理的程度越高，其對政府決策的影響更為直接，對信任對象的滿意度就越高，其對信任對象的監督和控制能力越強，對信任對象的信任就越強。從政府（信任對象）的角度而言，其能力和意愿的最終表現結果決定了社會公眾（信任者）對政府（信任對象）的信任程度，而這種最終表現結果要為社會公眾所觀察到。在復雜和多元的社會中，無論從信任者還是信任對象角度而言，信任的維持都必須依賴信息的可靠傳遞。
4. 有利于減少和預防腐敗。腐敗是政府面臨的重要倫理問題，其有悖于正義公平的原則，是影響競爭力的重要因素，同時危及國家的道德、政治、經濟和社會福利，造成稀有資源的浪費，削弱了政府的合法性。
合法性是社會公眾對政府權威和政治秩序自覺認可和接受的程度，合法性構成政府治理的民意基礎，同時也是政府治理的后果。
解釋腐敗的一個著名的公式是：C=M+D-A。即：腐敗=壟斷+自由裁量權-受托責任。腐敗往往植根于政府所處的特定的歷史、文化、政策等，在政府公共資源的配置過程中，程序和結果的不透明將為公共權力的濫用提供機會，公共契約的不完整、信息的不充分和財政管理體制的不健全，使得機會主義行為泛濫，進一步扭曲公共支出的決策，導致公共支出的無效或低效，進而造成嚴重的經濟后果。
5. 降低各種風險。評價政府財政政策的可靠性，就是評價未來財政政策執行中可能遇到的各種風險，財政透明度在評價和管理財政風險方面發揮著重要的作用。盡管提高財政透明度不能消除財政風險，但是及時、可靠的公共財政報告能夠幫助決策者和社會公眾了解和回應這些風險。
6. 有利于節省開支，評價其效率和效果。政府配置資源的意志，實質上是社會成員意志的集合，其科學性取決于政府組織形式和政治決策程序的完善程度。政府決策是經過一定程序確定的，民主立法機構是該決策的重要部門，政府預算經常涉及在相互競爭的項目之間分配資源，盡管很難用成本效益原則來對這些項目進行評價，但是仍然可以通過項目產出（效率）和結果（效應）評價其效果。
效果是指政府活動是否達到了預期的目標，在無序的環境中，經濟人的作用體現非常明顯，在這種情況下，可能會出現預算松弛現象，政府部門有追求預算最大化的傾向，在爭取預算資源時傾向于提出更多的資金需求。通過高度可比性的報告，社會公眾對政府預算的公開指責和辯護能促進政府改進管理，提高其預算編制的準確性，促使政府在預算安排上削減不必要的管理開支，防止公共資源被濫用，從而提高政府支出的效率，減少浪費，節省開支。
三、基于透明度視角談政府財務報告公告制度改革
1. 建立政府財務報告的信息流、資金流的有機統一機制。政府會計的核心是聚焦現金流、提高透明度和控制力、增強政府對公眾的責任感，而不是像企業會計那樣以利潤或損失為核心。韋伯認為，任何一種真正的統治關系都包含著一種特定的最低限度的服從愿望，任何統治都企圖喚起并維持對它的“合規性”的信仰。這種信仰構成了統治的可靠基礎。
透明度的核心是信息的自由流動，測度透明度高低的重要指標就是看訪問政府信息的受限程度或者說政府向社會公眾公開財政信息的廣度和深度。政府擁有的信息作為政府的一項核心戰略資產，財政信息披露是政府治理的重要組成部分，也是實現政府合規性的一種重要手段。在民主社會中，預算是實現政府目標和限制政府權力的手段和問責工具，在其變革過程中，有兩個問題反復涉及，即“對誰負責”和“為什么目的負責”的問題。政府會計的規范與否決定了預算信息是否可靠。在信息需求源和供給源日益多元化的社會體制中，確保預算編制、執行過程中的信息流和資金流的有機統一，以“預算管理為主線，資金管控為核心，信息披露為基礎”機制的有效統一，才能保證財政信息成為主要的直接信息源，而不至于被其他渠道的信息源所淹沒。
2. 建立“三公經費”專項公告制度。深化重點領域和關鍵環節改革，健全反腐敗法律制度，是科學、有效地防治腐敗的關鍵?！叭涃M”［出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費］作為政府腐敗的“重災區”，是社會公眾高度關注的核心信息，因此應建立“三公經費”信息的強制性披露制度，并對其概念、披露口徑、形式和標準進行統一規范，適時對“三公經費”披露情況進行專項審計，并將專項審計情況對外公布。
絕對的權力必然導致絕對的腐敗，陽光是最好的“消毒劑”，通過承載了政府特質信息載體的公開，通過滿足社會公眾“知情權”，實現一種低成本但高效的制約和監督機制，有效降低政府官員設租和尋租的機會，減少其自由裁量權，以有效防范政府治理過程中的道德風險，遏制腐敗。
3. 建立多維的信息披露機制。高質量的會計信息并不一定能帶來高質量的報告，會計信息的報告是確認和計量之外的一個環節，是會計信息質量的另一個方面。信息披露的透明度取決于三個方面：①確認和計量本身質量的高低；②政府監管部門和外部信息使用者的監督；③政府傳播信息渠道的暢通程度。目前，政府會計信息在披露內容和形式方面均受到部分質疑，公眾很難區分是政府隱瞞、誤報還是因為技術原因未披露相關信息。政府總是要面臨完全信息披露帶來的利益和相關風險，并可能試圖規避社會公眾的監督，尤其是對一些敏感性信息的控制。政府在向社會提供公共產品服務的過程中，需要向社會公眾提供各種及時、透明和可靠的信息。信息的流動涉及溝通渠道長度的問題。溝通渠道的長短將影響原始信息的失真性和時效性。這些信息可以通過傳統媒體、網絡、數據庫和博客等媒介進行整合并對外發布，確保新公共管理“公民參與”的理念滲透到政府公共政策的制定過程中。
4. 明確披露的形式和內容。政府財政信息作為一種公共物品，提供強制性的信息披露從兩個方面產生社會價值：第一個方面是增強了財政信息的可比性；第二個方面是對政府信息需求的增加。但是作為一種公共產品，政府部門本身并沒有強烈的動機去披露這些信息，因此為確保會計信息的需求能夠得到滿足，必須對政府財政信息的披露進行必要的管制。
信息披露水平由信息的供給與需求關系決定，影響政府信息披露透明度的主要因素有：政府內部激勵因素（包括正向激勵和負向激勵）以及外部壓力因素。政府信息包羅萬象，針對政府財政而言，披露什么樣的財政信息，取決于政府會計準則的完善程度。筆者在此引用卡門·卡巴·佩雷斯和安東尼·曼努埃爾·洛佩斯·埃爾南德的研究結論予以說明。
四、結論
公開和透明是公共財政的最基本要求，政府財務報告作為一種公共產品，在資源配置和實現監督方面發揮著重要的作用。對其內容和形式進行明確，既可以避免粗糙模糊的數據制約社會公眾的參與問題，減少政府在披露會計信息自由裁量的選擇空間，也便于各級政府之間的比較。因此應當定期公告可靠、及時、相關的財務報告信息，包括政府中長期規劃、年度預算、預算調整、預算執行情況、年度決算、財務報告、預算與決算之間偏差的趨勢和其審計報告。
在信息的有用性和公允性得到保障的前提下，披露的信息越具體、信息量越大，則信息的可利用性越強。如果沒有真正公開或公開的內容不全面，或選擇性公開，都將直接影響到公開的獨立性和公正性，也會影響到監督的效果。政府信息種類繁多，所以應建立一種以原則為導向的信息披露機制，除了明確不能披露的信息（如涉及到損害公共安全領域和社會公共利益等，并由政府承擔相應的舉證責任），其他各種信息均應對外披露。
主要參考文獻
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4. 雷宇.財務會計的信任功能.會計研究，2012；3
【作 者】
應益華（副教授）
【作者單位】
（韶關學院經濟管理學院 廣東韶關 512005）
