【摘要】 近年來，政府對高等教育經費的投入持續增加，高校面臨著高等教育經費執行緩慢、執行績效不佳、年末結余資金越來越大的嚴峻問題。本文通過對教育經費執行問題的深入分析，認為產生問題有經費使用具體環節方面的原因，有財政部門政策方面的原因，也有高校管理方面的原因等，對此本文提出了具體建議。
【關鍵詞】 高等教育經費 財政投入 專項資金管理
近年來，在高等教育經費占GDP4%的投入目標下，政府對高校的投入持續增加，高校的發展逐漸從外延式的規模擴張向內涵式的質量提高轉變。在這個過程中，財政投入的增加發揮了至關重要的作用，生均撥款標準的提高、專項資金的增加大大緩解了高校在基本運行方面的壓力；化債資金的安排使很多高校逐漸擺脫了債務負擔，降低了債務風險；績效撥款的試行促使高校更加關注自身的資源配置和規范內部管理工作。與此同時，隨著國家對高等教育投入的不斷加大，財政專項資金執行緩慢，執行質量欠佳，結余資金不斷增大的問題將越來越嚴重，解決執行問題的任務也將越來越艱巨。
一、新疆高等教育經費執行現狀
2011年，新疆高校公共財政預算教育經費投入467 595萬元，相應支出417 136萬元,結余資金50 459萬元。按照高等學校全面預算管理和財政部門預算改革的要求，高校所有的經費都應該納入預算管理。一般來講，每年經過“兩上兩下”的審批程序下達到高校的預算經費包含了預算年度的財政生均撥款、學生繳費收入和可以預知的各項財政專項等。這些經費被分為基本支出和項目支出列入部門預算，其中基本支出執行較好，特別是在財政部門，要求高校加快執行速度后，到了預算年度末，各高校基本支出的執行率一般都能達到95%以上。相比而言，項目支出的執行情況就比較差。
本文將年初列入部門預算的項目支出稱為高校自主安排的項目支出。除此之外，還有很大一部分專項資金由于在做預算時無法提前預知，從而無法提前列入部門預算的項目支出，這些資金的執行問題更為突出。本文將以這些專項資金的執行問題為重點分析對象。
2011年以來，新疆財政和教育部門要求加大執行力度，對各高校的執行進度采取了一月一通報的措施，對于執行進度緩慢的高校，通過文件和電話的形式不斷催促提醒，超過規定的時間甚至收回撥款。同時，要求各高校對本校專項資金的執行計劃進行頻繁快速的上報和承諾。因此，財務部門會反復向領導申明執行緩慢的嚴重性，并催促具體的項目負責人。這種高頻度的催促明顯加快了執行速度，但是項目執行的質量和效益卻難以保證。
二、原因分析
雖然自治區高校專項資金執行進度明顯加快，但各高校仍有很大一部分專項資金不能按財政教育部門要求的時間執行完畢。在進行原因分析過程中，我們挑選了一些近兩年財政投入額度較大、范圍較廣、具有代表性的專項資金作為分析對象。目前，由財政撥款安排的專項資金主要是中央財政支持地方高校發展專項、學生資助專項、質量工程專項、基本建設項目專項、重點實驗室專項、重點學科專項、獎勵專項等。由高校自主安排的項目支出主要是修購資金、基本科研業務費、本科質量工程和財政專項的配套專項資金等。下面對專項資金執行的不同環節與層面進行分析。
（一）從專項資金執行的具體環節縱向分析
1. 中央財政支持地方高校發展專項資金。中央財政支持地方高校發展專項是近兩年新疆高校接受資助最多的項目資金，包括實驗室建設、設備購置、人才培養、科研創新等。它的特點是額度大、范圍廣、內容豐富、專款專用、不得調劑，執行難度大。盡管在申請該專項時，已經做了詳細的論證和比較充實的預算，但客觀的原因是，在費用什么時候能到、到多少都不明確的情形下，高校在申請時并不會過多地考慮執行問題，首先考慮的是先申請到資金，資金到位后再根據實際需要調整分配。
因此，從一定程度上講，這些經費是先有額度，后有預算。這意味著從開始就給預算執行埋下了隱患。①由于這類專項涉及到學校的方方面面，一般需要由學校進行再分配。再分配環節往往需要很長時間，比如按照已經撥付的每一個子項目的額度編制詳細的預算，并進行充分的論證。首先由子項目負責人召集相關團隊編制方案和預算，再由項目辦審核并聘請專家論證方案的可行性，再報學校層面批準。這是一個較為復雜的過程，要明確相關的技術參數、技術指標、財務指標、還要有依據地對人員經費進行定額定員。同時這也是學校內部各學院之間、系部之間、處室之間、教師個人之間利益博弈、均衡的過程，很難控制時間的長短。②在再分配之后的使用環節，由于這類專項資金大部分的子項目是用于設備購置和實驗室建設、用于教學科研設施更新改造的，會涉及設備及工程的政府采購，周期較長。③項目執行期末，往往會出現一定的結余資金，這部分結余資金雖然額度較小，但要使用，還需按照之前的程序論證報批，又要用去一段時間。④在工程設備驗收之后，要留3% ~ 5%的質保金，在一年之后支付。
2. 維修專項資金。一般維修專項資金有學校自己安排的，也有財政專項撥付的。維修資金的使用周期往往較長。以某高校安排一棟早期建筑物加固大修項目為例：①2008年學校在向財政申報維修專項時，并不確定什么時候能夠落實資金和落實多少資金。②2009年6月收到了財政對該項目的撥款，但此撥款僅相當于修繕工程概算的1/3，無法啟動。③9月，學校在第二年的部門預算中又列入1/3資金，另外1/3計劃在修繕工程開始后使用貸款解決。④2010年4月，學校決定啟動修繕，但此時擬修繕的房屋仍在使用中，騰空后才可進行。⑤搬家和騰空房屋用去8個月時間。在此期間，該校向當地文物局申請修繕立項和施工方案立項用去3個月時間，圖紙設計用去2個月時間，政府采購招標用去了2個月時間，向文物局和建委申請開工手續花費了2個月時間。⑥施工花費了7個月時間，2011年9月完成修繕工程。⑦貸款的同時陸續支付工程款，到2011年10月支付達到80%。⑧提交審計，一般需要3個月，但由于和施工單位在經濟簽證等方面存在爭議，直到2012年6月審計才有定論。⑨審計完成后支付余款，預留保證金，列入支出。
在上面這個例子中，有些過程是串行的，而有些過程可以并行。實際上，此工程由于涉及到危房改造，得到了相關領導的關注，并經該校領導的多次督促，已經是加速了審批手續和施工速度，但從收到專項到執行完畢仍然歷時3年多的時間分析原因，主觀上的工程安排和管理水平較差可能造成執行緩慢，客觀上的工程準備和程序上的要求也可能造成執行緩慢，大型修繕項目往往在騰空和搬家問題上需要較長時間。
3. 科研經費專項資金。科研經費專項資金包括由學校自主安排的基本科研經費和財政撥款的競爭性科研經費。基本科研業務費是由學校進行自主分配的，但不同的學校所采取的分配方式、參與分配的人員、分配的具體過程、分配的效果都不一樣。一般來說，基本科研業務費從分配到使用要經歷發布基本科研經費資助指南、接受申請、組織項目篩選和評審、預算編制和審核、下撥經費、經費使用等六個環節。在這些環節中，最有可能造成延遲的是項目篩選和使用兩個環節。項目篩選的主要困難在于，要資助哪些人的哪些項目的多少錢，這是一個復雜的利益均衡過程；使用環節則主要取決于科研人員。
由財政撥款的競爭性科研經費主要包括社科基金、自然基金、科學事業費專項、國家和地方的支持計劃、國家重大專項等。這些經費主要由中央和地方財政資助，管理方式和要求相近。一般來講，這類經費要經歷申請立項、預算批復、經費撥款、項目執行、會計確認決算等環節。影響執行緩慢和執行質量一般在前四個環節：①申請立項環節存在多頭申請和多渠道資助的現象，造成高校科研經費分布嚴重不均、結余經費越來越大。②在預算批復環節存在預算管理機制不合理的問題。一般的科研項目需要3年甚至5年的時間，項目負責人在申請項目時就被要求精確預測出具體的研究工作量和每一項工作量的經費額度，然而科研具有很大的不確定性，即便是很認真地做了預算，3 ~ 5年之內將不可避免地存在不可預見以及不得不調整變更的事項。如果此時預算不能調整，不能適應科研的實際需要，也會造成科研經費結余。③經費撥款環節存在撥款到位延遲、內部手續繁雜、前期墊付經費不得轉回等問題，也造成年底突擊花錢或者部分經費花不出去的情況發生。
4. 獎勵專項。獎勵專項一般是對教學科研成果、精品課程、特色專業、示范中心、教材、團隊、名師的獎勵，在收到獎勵的同時，相應的開支已經完成。其中有些獎勵項目是突然來的，校方并未申請，或者事先并不知情有該筆獎勵，也沒有做相應的預算準備工作。由于這部分經費項目多、金額小，同時獎勵文件中并不明確可以直接發放獎金和勞務費，往往出現結余。
（二）從涉及專項資金執行的各個層面橫向分析
從涉及專項資金執行的各個層面分析，新疆高等教育經費現狀既有財政部門專項資金撥款政策、使用政策方面的原因，也有高校管理層和項目負責人管理方面的原因，既有客觀因素也有主觀因素：
政策原因是指專項資金資助政策和各種使用規定對專項資金的執行進度和高校資源的有效配置帶來了困難。主要有：信息溝通障礙中的多頭資助，局部投入不平衡，先有額度后有預算，不得調整預算，代墊經費轉回困難，獎勵性經費的開支已經形成等。
管理原因是指高校管理層和項目負責人對專項資金的管理重視不夠，工作拖沓、管理措施不到位、不科學、經費分配利益不均，手續繁雜、溝通不暢等原因造成執行緩慢。主要有：招投標程序不規范出現爭議，決策環節久議不決；工程設備管理環節薄弱；對學校現有資源分配缺乏統籌和協調，不能及時下撥經費，不能督促和推進項目執行進度。
客觀原因是指由于市場的變化和程序的要求造成執行緩慢。主要有：采購價格下降、開支標準發生變化；項目有應付未付款，審計費、版面費、專利費、評審費等后續支出，可能在結題后發生；設備和工程的招投標有時間要求，尾款、保證金的支付有時間要求。
主觀原因是指項目負責人對項目管理和執行的主觀努力不夠，或者是由于節約帶來經費結余造成執行緩慢。主要有：經費多頭申請或申請過多，經費花不完；預算編制不合理；部分預算內容未啟動，相應經費沉淀。
三、建議
隨著財政部門對執行力度的不斷加大，高校也積極采取了一些措施和努力。財務部門加大了催促提醒力度，限制報銷時間，對長期無理由不報賬的人員采取扣減個人收入的做法；隨時為項目負責人和經費使用人提供專項資金執行進度報表，甚至幫助相關部門做好預算的編制；有些高校由學校主要領導親自抓執行進度。這些措施在一定程度上取得了一定成效，但總體來講無法解決執行緩慢的根本問題。筆者認為需要從政策機制、資源配置、管理監督、信息化平臺建設等多方面努力和調整。
（一）對財政部門的建議
1. 適當調整和改進專項資金預算管理方式。針對目前財政部門在專項資金預算管理上不允許調整預算，或只能在項目期末微調預算的規定，建議將項目承擔單位自行調整預算的權限適當放寬，特別是和科研有關的專項經費。核定預算時可以分塊分類，實際使用經費時松緊結合，根據分塊分類的內容不同采取不同的預算管理方式，對于不能按期執行的結余資金采取收回的辦法。
對于涉及基建工程、設備購置的大額資金應該有嚴格的預算管理，對于人才培養、團隊創新、差旅費、合作交流費、材料費、實驗加工費、燃料動力費、出版、知識產權事務費等內容可以允許學校根據實際情況和教學科研活動規律進行調整，增強項目負責人對相關經費管理的自主權，也落實他們的管理責任，相應的結余資金在結賬后應該允許繼續留用，用于后續的研究。這種管理方式的改變會加強項目負責人的責任心，促使他們更加合理地使用經費。而由于及時進行結余的賬務處理，也會推動專項資金的執行進度。
2. 適當調整財政撥款中基本支出和項目支出的比例。基本支出和項目支出應該保持多大比例才合適，很難有統一的意見。但是，如果大量專項資金執行緩慢，至少說明這種資源配置的方式需要反思和調整；從機制上講，基本支出意味著分配權留給高校，而項目支出則意味著分配權在資助部門和被資助對象。
近年來，新疆高校學生繳費標準不變，生均撥款增幅不大，隨著退休人員數量的不斷增加，各高校都有用生均撥款之外的資金彌補退休人員工資和津貼的現象，且彌補數額較大。由此比較基本支出的增量不足以或者基本上能夠彌補物價上漲的因素。隨著項目支出額度的不斷加大，用于維護由項目資金建設的教學、科研、后勤服務的公共資源的公用經費和個人經費都在持續增加，而這筆經費是需要從基本支出彌補的，比如由專項資金建設的重點實驗室的基本運行維護經費是需要基本支出來支付的。因此，高校專項資金執行緩慢，并不意味著國家對高校的投入過多了，而是說明目前的這種投入方式和結構需要調整，財政部門和高校都需要從實際出發更好地配置資源。建議財政部門在經費投入方面加大基本支出的額度、比重，相應減少項目的數量及專項資金的額度、比重，為公共資源補償和公共教學科研平臺可持續發展創造條件，使學校能夠按照自身的具體情況和實際需要科學合理地進行資源配置。建議清理各類專項支出項目，除了一些重大的專項予以保留外，對于一些執行情況不好的項目予以取消、停止資助。
3. 建立和完善績效撥款模式，激勵高校又好又快地使用專項資金。目前，財政部門對高校推行的撥款模式是“基本支出加項目支出”，即按照高校實際在校學生人數核定基本支出撥款，加專項資金的財政撥款模式。這種撥款模式確保了高校的基本運行經費，有利于高校的持續發展，也為高校擴大辦學規模，提升辦學質量做出了貢獻。鑒于此，建議在確保基本運行經費的同時，探索并嘗試對部分專項資金實行績效撥款的撥款模式，并逐步擴大。
第一，財政部門應當依據國家當前對高等教育質量控制的重點，建立高等教育經費綜合評價指標體系，分析經費的使用績效和高等教育投入產出的效率與責任。在此基礎上建立和完善高校分類評價指標體系，比如綜合類、理工類、醫學類、藝術類等，引入具有獨立性的第三方評估機構，由評估機構根據指標體系和高校的真實情況作出真實有效的評估，并將評估結果反饋財政和教育主管部門。
第二，財政和教育主管部門應該成立由政府、財政、教育和各高校等部門組成的高校撥款委員會，由高校撥款委員會根據評估結果，并綜合考慮學校的辦學規模、層次、地域、教學科研質量等因素對高校績效撥款進行分配。績效撥款能夠一定程度地解決高等教育經費使用效率不高、經費分配過程不透明、公平協調性不充分等問題，可以促進政府部門宏觀管理、高校自我約束、社會公眾參與的有機結合。
4. 建立項目申請的信息化網絡平臺，避免多頭申請、多方資助。對于多頭申請、多方資助的現象，一方面說明一些高校的部門和人員的科研水平高、能力強，另一方面也說明有些項目僅靠單一的資助無法完成，不得不多頭申請，或者由于單一渠道的資助使用限制較多，確需從相對靈活的渠道爭取資金。就后者而言，似乎具有一定的合理性，但更多的是浪費和資源分配的不均。
造成上述現象的主要原因是由于各撥款部門缺乏協調機制，信息溝通不暢。出現了有些課題已經資助過，有些設備已經購置過，有些人員已經為其他項目所聘任，有些研究成果已經產生，仍安排了財政資助的現象。建議利用網絡技術，建立項目申請的信息化平臺，公開、共享各資助渠道的資助信息，利用網絡識別多頭立項、重復投入同類項目、同一課題、同一人員的。
（二）對高校的建議
1. 建立資源分配的規范流程，公開透明，促進資源配置效率的提高。由于受制于具體利益結構的影響，高校內部在資源配置過程中會出現學術權與行政權、教學與科研、效率與公平的沖突，而最終博弈的結果可能會出現兩種情形：一是將資金導向已經有大量經費的雙肩挑領導、著名教授、學術帶頭人、重點實驗室負責人；二是將資金按照“撒胡椒面”的方式均衡下撥。這樣不僅會加劇專項資金緩慢的問題，也會降低資金使用績效，惡化資源的配置效率。
高校應該建立資源分配的規范流程，接受廣泛的監督，以更公開透明的方式科學合理地分配資源，避免重復建設、重復資助。在大型項目負責人的選擇上，要綜合考慮，選擇既有學術影響又有管理能力、既有奉獻精神又有時間有精力的人員作為項目的負責人，避免有些項目負責人長時間忙于國內外的學術交流研討，沒有時間和精力，又過多承擔項目管理的責任，從而影響項目的執行。
2. 加強自身內部控制體系的建設，建立有效的問責制度。近年來，政府各部門加大了對高校項目管理和專項資金使用的檢查和監督，對提高項目管理的質量起到了一定的促進作用。但是，這些檢查和監督都以單個項目為檢查對象往往不能夠發現項目管理中存在的一些細節問題。因此，高校不能過分相信外部監督的力量，而忽視了學校內部控制體系的作用；不能過分注重具體項目使用情況的審查，忽視學校整體上內部控制制度有效性檢查。
在管理監督方面，高校應該更加注重自身內部控制體系的建設和健全，通過自身體系來解決資源配置效率和推動專項資金的有效執行；要將高校的內部控制制度的健全與否、內部控制運行的有效與否作為落腳點，建立有效的內部問責制度。
3. 建立高校教學科研公共資源共享和開放的平臺。利用網絡技術建立高校教學科研公共資源共享和開放的信息平臺，及時發現存在浪費和閑置的資產，避免重復購置。在建立開放平臺基礎上，建立公共資源有償使用的收費機制，賦予高校二級部門自主調配本部門公共資源的權利，并允許其收取資產使用費，用于未來的資產維護支出，部門與部門之間可以通過平臺，處理和調劑轉讓各類公共資源，形成鼓勵節約和共享的機制，通過所有權變更或使用權轉讓等方式，將閑置資產轉化為有效資源。而高校相關管理部門也可以通過該平臺獲取學校各類資源的數量、分布、使用效率和利用狀況等最新信息，據此作出客觀分析，將分析結果作為分配專項資金的重要依據之一。
主要參考文獻
1. 葉青松，陳豐.我國高等學校教育經費內部配置面臨的沖突及化解路徑選擇.教育財會研究，2013；1
2. 田景仁.高校項目支出績效目標管理探討.財會月刊，2012；21
【作 者】
張 慧
【作者單位】
（財政部財政科學研究所 北京 100142 新疆藝術學院計財處 烏魯木齊 830000）
