一、引論
“財為庶政之母”，財政天然是一個國家經濟與政治的緊密聯結點。在我國工業化、城市化、信息化加速發展的今天，鄉鎮財政體制改革與鄉鎮政府職能轉變、新農村建設、統籌城鄉發展、構建和諧社會等緊密聯系在一起。農村稅費體制改革、減免農業稅、鄉財縣管、鄉鎮財務公開等改革措施先后在全國推廣，引發了現行鄉鎮財政體制的極大變革。然而上述改革在發揮積極功效的同時也始料不及的引發了許多新的問題和矛盾。因此，我國鄉鎮財政體制正處于一個十字路口。
二 我國鄉鎮財政體制所存問題
（1）鄉鎮財政收入增長乏力。
現時期，我國鄉鎮財政體制是以分稅制財政體制為基礎，以農村稅費體制改革、取消農業稅、鄉財縣管等改革措施為修正的。開始于1994年的我國分稅制財政體制改革在取得諸如初步確立符合我國國情的分稅制財政體制基本框架、增強政府財政籌資功能、提升中央財政宏觀調控能力、調動地方政府開辟和培養財源的積極性、推進現代企業制度的建立、促進理財觀念的轉變等功效的同時，也在運行過程中逐漸暴露出了許多意想不到的問題，如稅權劃分不明確、不合理，省級以下改革不明確、預算外資金過多過雜、轉移支付制度不完善，財政資金管理體制不科學、監督機制不健全等。
（2）轉移支付制度不完善。
農村稅費改革以來，農業稅的免征減少了鄉鎮政府的可支配財力，預算外財政、體制外財政的取消更使得部分鄉鎮財政舉步維艱。雖然我國中央政府和上級政府加大了對鄉鎮財政的轉移支付力度，但在實際運行中，由于現有轉移支付制度的不完善，轉移支付制度人為異化較為嚴重，欠發達地區鄉鎮財政并沒有獲得傾向性財政支持。稅收返還比重過高。分稅制財政體制改革是當時政治經濟力量博弈的妥協，稅收返還制度就是對當時發達地區既得利益的一種遷就和照顧。時至今日，稅收返還仍然占據我國轉移支付總量的二分之一左右。稅收返還的基本運作方法是“基數法”，即以各地區特定年份的稅收總量為基數，然后綜合權衡確定一定的返還比例，兩者相乘就得到本地區該年度的稅收返還總量。在這種計數方法下，經濟底子好、稅源較豐富的鄉鎮得到的稅收返就比較多，而經濟底子薄、稅源較欠缺的鄉鎮獲得的稅收返還反而相對較少。因此，稅收返還加大了地區間財力差距，財政轉移支付均衡地區財政收支的基本目標就很難達成。
（3）財政預算約束機制弱化。
鄉鎮財政預算約束功能軟化。在我國，鄉鎮財政預算外資金占財政資金比重過大、預算內資金變動太過隨意等問題較為嚴重。這顯然與我國鄉鎮人大機構設置密切相關。不得不承認的是，較之于我國縣級以上人大組織，我國許多鄉鎮人大存在更為嚴重的虛化傾向。這與鄉鎮人大組織的不健全、鄉鎮政府面臨紛繁復雜、變動不安的農村實務有較大關系，這就使得人大對鄉鎮政府的預算監督很難真正建立起來并抓出實效，更何況現時期鄉鎮人大組成人員對財務會計方面知識較為缺乏的現象尤為普遍。另一方面，鄉鎮政府是與行政客體直接打交道的最基層政府，它們面臨的任務呈現多元化、復雜化和變動性強的特征，因此，鄉鎮政府領導也傾向于擺脫財政預算約束，以及時有效的應對亟待解決的問題。此外，越來越多的專項財政轉移支付要求鄉鎮政府按比例提供配套資金，而這些配套財政資金顯然不會被事先納入到鄉鎮年初預算之內的，突破財政預算的約束也就成了“公開的秘密”和“政策下的違規”。當然，不能武斷地說鄉鎮財政預算約束功能軟化必然導致財政監管處于無序狀態，但至少增加了財政監管無序化的概率，因此應需給予高度重視。
三 完善我國鄉鎮財政體制的對策分析
（1）完善分稅制度。
在當時的政治經濟背景下，我國的分稅制改革更多的將中央與省級政府之間的財政收入劃分作為重點，而省以下政府間的財源劃分則所涉較少。這也導致我國許多鄉鎮政府并沒有主體稅種和穩定的財源，而這一問題在我國施行稅費體制改革尤其是免征農業稅之后尤為明顯。實現全國城鄉統一的財稅體制后，農民就像城市居民一樣承擔他們應負的稅收，涉農稅種主要有所得稅、增值稅和消費稅。開征農產品消費稅、增值稅和農民個人所得稅，既維護了稅法的統一性、公平性，又從根本上保障了鄉鎮政府稅收來源的穩定性、規范性。需要指出的是，由于廢除了大部分其他農業稅收，而我國許多農民個人收入并不滿足個人所得稅起征點，大部分農產品是自產自用無須繳納增值稅，其他進入流通和銷售領域的農產品也可以施行一定程度的稅費優惠措施，農業消費稅則主要面向一些收入較高的特種農產品，因此農民總體收入并不會增加。此外，中央政府或其他層級政府可以通過形式多樣的稅收返還、農業補貼增加農民的合法收入，從而形成不同層級政府間合理的財政收入和支出體系。
（2） 規范轉移支付制度。
誠如前文所述，我國鄉鎮財政在轉移支付領域存在著稅收返還比重過高、轉移支付規范透明度不高且人為因素較強、專項轉移支付負面消極作用凸顯等問題。因此，有必要通過進一步規范我國財政轉移支付制度，實現我國鄉鎮財政收入體制的科學化、規范化。當前，我國社會主義新農村建設如火如荼，要把我國農村建設成為“生產發展、生活富裕、生態文明、社會和諧”的社會主義新農村，就需要各級政府投入大量的財政資金以發展農村基礎設施建設、農村教育、農村文化、農村衛生醫療、農業生產基礎設施等等。單純依靠鄉鎮政府無異于杯水車薪。因此，各級政府應該按照公共財政理論的基本要求，進一步加大對鄉鎮財政的轉移支付力度，以彌補鄉鎮政府在提供外溢性公共產品過程中的外部經濟效應，從而保障區域間基本公共服務的均等化供給。當然，事實證明，以“基數法”為代表的稅收返還等財政轉移支付措施會引發“窮鄉愈窮、富鄉愈富”的弊端，通過使用統一口徑的計算公式，整體測定出每個鄉鎮政府在提供本轄區公共產品上的實際財政需求，進而科學確定每個鄉鎮的實際所需轉移支付數。
（3）加強財政預算管理。
完善我國鄉鎮財政預算。首先，進一步完善部門預算。現階段，我國“七站八所”財政收支隨意性有余、規范性不足，因此通過推行鄉鎮部門預算，明確界定鄉鎮政府內部各站所財政收入來源及支出水平和方向，在設定“緊箍咒以”規范“七站八所”財政收支的同時，有利于把有限的財政資源聚焦到農村基礎設施建設、農業生產設施建設、農村教育文化發展、農村社會保障和生態環境保護等公共品供給。其次，進一步推行零基預算。長期以來，我國鄉鎮一直“或明或暗”的實行支出預算基數分配法。
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