一、公共財政與公共財政預算的概念
公共財政是指國家集中一部分社會資源，為市場提供公共物品和服務，滿足社會公共需要的分配活動或經濟行為，由財政收入和支出組成。公共財政預算是指在一定時期內國家政府針對公共財政收支問題進行計劃，具有計劃性、透明性、全面性、法律權威性及政治程序性等特性。
公共財政功能主要有三方面。一是資源配置職能。對不能由市場提供的產品，政府通過國家預算政策來提供，這種活動會對整個經濟資源的使用方式產生影響，如通過財政支出和稅收等手段來進行配置。二是收入分配職能。政府可以通過稅收制度和轉移支付制度來調整高低收入差距，同時通過各種補貼和失業救濟增加低收入者收入，縮小貧富差距。三是經濟穩定發展職能。通過對公共財政進行精確的預算可以保持經濟在正常軌道上發展，消除經濟中過大的波動，使就業充分、物價穩定、國際收支平衡。
二、我國公共財政預算的決策框架
預算決策機制包括正式決策機制和非正式決策機制。這些決策機制引導和規范預算參與者的行為，形成了預算決策的基本框架。
整個預算決策的制定主要涉及收入、支出、過程、執行、平衡五個方面，各方面既相互獨立又相互聯系。（1）收入。政府是提供社會公共產品或服務的部門，要獲得生產資源，就必須花錢購買，這就形成公共財政支出。而公共財政收入是公共財政支出的前提和條件，也是政府各項職能得以實現的前提條件。（2）支出。對支出的預算是對政府決定提供的社會公共產品和服務的總量的計劃，根據經濟效益原則、公平原則和穩定原則制定公共財政支出預算，使得提供的資源配置達到最佳狀態。（3）過程。公共財政預算的決策制定涉及政府各部門。誰來定制預算決策、誰來監督預算決策的制定、公共財政收入和支出工作如何分配等問題構成了預算決策制定的過程。（4）執行。在公共財政預算決策之后，政府則執行預算計劃，同時運用法律等手段保證預算計劃與現實經濟發展情況相符合。（5）平衡。預算決策的目的是使經濟平衡發展，減少通貨膨脹或通貨緊縮等不穩定現象。因此，在預算決策實施之后要隨時對計劃進行調整完善，從而保證與現實經濟狀況相符合。
公共財政預算涉及眾多政府組織部門和盈利集團，甚至公民也在預算過程中發揮直接或間接的作用。由于各個參與者的出發點不同，會產生不同的行為，因此要對各參與者進行協調。（1）立法機構。立法機構是預算決策過程中最重要的參與者之一，主要是指由憲法和其他相關法律授予財政審批與監督權的決策與權力機構。（2）政府機關。政府機關在公共預算決策過程中發揮著重要的作用，通常是政府預算的實際提交者，需要通過預算來實現自己的執政綱領，履行職能。（3）核心預算機構。 核心預算機構主要是指政府序列中專司預算的部門，主要職責是審查各主管部門的預算申請，協調資金分配，并且一旦發現浪費或其他不合理現象就取消或削減相關預算。（4）主管部門。主管部門是管理政府項目并提出最初預算的機構，在預算決策過程常處于預算申請和為申請辯護的境地。（5）利益集團。利益集團是決算決策過程中不可忽視的力量，由于對經濟利益的追求，常常成為推動預算增長的驅動力量。（6）公民。公民常常起間接的作用，政府等相關部門可以通過正式或非正式渠道來收集民意，從而制定財政預算，滿足公民需求。
三、我國公共財政預算的決策機制
只有在預算過程中才能真正理解預算參與者之間權力與責任的分配狀況。我國公共財政預算的預算決策結構大致可以分為以下幾種情況。（1）行政主導的預算。由于權力分配的不同，存在立法主導、行政主導、立法和行政相互制約的三種最基本的預算過程。在立法主導的預算過程中，各個行政機構是立法者的協助者。在行政主導的預算過程中，各個行政機構直接對政府負責，立法機構只是簡單地批準行政部門的預算要求。（2）多元分散的預算權力。我國的公共財政預算決策主要有兩個負責人，即政府和黨委書記，此外還存在很多通過非正式渠道影響資源分配的參與者。（3）自下而上的控制預算。在自下而上的預算過程中，預算編制是從每個機構的預算請求開始的，然后由政府負責人及其預算部門或立法機構審查。從根本上看，我國預算是一種自下而上為主的預算程序。（4）封閉的預算過程。在封閉的預算過程中，預算決策不對公眾、新聞媒體、利益集團等開放。這在一定程度上損害了公民的知情權，使得預算計劃的制訂失去了廣泛的群眾基礎。
我國公共財政預算的預算程序大致可以分為以下幾步。（1）一上。部門在收到財政部門編制預算的通知后，對部門明年的支出進行估計，然后報送財政部門。（2）一下。財政部門收到各個部門的預算后，對各個部門的估算進行審查，根據今年的收入情況和去年的預算情況，給各個部門下達控制數，要求各個部門在控制數內重新編報部門預算。（3）二上。各個部門在財政部門下達的控制數內重新編制本部門的預算，然后再送報財政部門。財政部再匯總編制政府預算，然后報政府常務會議討論，報同級黨委審查。此后，財政部門將政府預算草案報人大常委會初審。最后，人大常委會初審后形成的政府預算在人大會議召開時提交大會審議通過。（4）二下。人大通過的預算由財政部門批復給各部門，開始執行預算。
我國公共財政預算應堅持以下原則。（1）公平原則。公平本義是指處理事情合情合理，不偏袒任何一方面，各部門要秉著社會公平、政治公平、制定公平、經濟公平、分配公平等原則，還要處理好人與人、人與社會之間利益關系的平衡。（2）效率原則。任何決策的目的都是利用最少的成本達到最大的利益。我國公共財政預算決策也是如此，其制定和執行都是為了更好地利用國家資源促進政治穩定和經濟的發展。（3）效率優先、兼顧公平原則。效率和公平兩者存在密切的關系，公平是實現效率的基礎，效率是公平追求的結果。因此，在制定預算決策時要本著效率的目標，公平地分配社會資源，達到最佳結構。
四、我國公共財政預算決策機制的不足
雖然我國預算機制有所發展，但距離成熟還有一段長路要走，仍然存在著一些亟需解決的問題。（1）我國公共財政預算決策缺少民意。我國公共財政預算決策的目的是更好地向社會提供公共產品和服務，因此要了解社會的需求從而提高社會滿意度。在財政決策層次上，預算的封閉性使得其無法從根本上對人民的需求進行檢驗和鑒別，造成了極大的浪費和效率損失的現象。（2）我國公共財政預算決策效率損失嚴重。中央和地方財政關系不明確，責任義務沒有合理劃分，造成損失。（3）我國公共財政預算決策主體權利義務不明確。在目前的財政分配格局中，享受到最大好處的人是設定和操作政策的人，公眾很難相信擁有財政決策權的官員會減少自身的福利來補貼低收入者。因此，公民只是被動地參加預算決策，沒有真正履行自身的義務。（4）人大在我國公共財政預算決策中具有局限性。人大開會審議有關財政問題的報告和案例中，涉及財政支出方面不多，沒有了解往年預算結果的執行和監督，而且對于財政預算從指定到真正實施所需時間太長，導致效率低下。（5）我國公共財政預算決策程序和執行存在障礙。預算的制定和執行沒有在實際情況下進行操作，沒有考慮到政治、經濟、文化等變化，同時在執行方面，重結果、輕程序，重視人的素質、忽視規則的作用，出現政策失效。
造成決策機制不足的原因主要是政府缺乏對民意的回應及公眾對政府的監督不足，此外還有政策執行不規范的原因。公共財政的目的是滿足社會需求，但并沒有針對社會的具體需求制定現實性的政策，使得公民消極被動地參與預算決策的制定。同時，公民自身還缺乏國家主人的意識，沒有及時監督政策的執行。最后，政府機構人員也是“經濟人”，他們也追求利益的最大化，致使機構規模擴大重復，效率低下。
五、完善我國公共財政預算的決策機制
可以從以下五個方面來完善我國公共財政預算的決策機制。（1）調整預算結構，明確權力關系，發揮人大預算審批作用。人民代表大會根據法律賦予的權力依法審查批準預算，從制定上建立健全人大的預算監督和審查權，確保預算的時間和質量，擴大初審的主體，聽取各方面意見，最終以法律的形式明確預算內容。（2）優化預算程序，完善責任體系。各部門明確自身職責所在，遵循決策公平和效率的原則，在科學發展觀等指導方針下制定實施性強的預算決策。實行責任制，使各部門對其制訂的計劃負責。（3）提高預算透明度，回應民眾需求。由于我國的預算決策還處于封閉狀態，所以政府應適度公開公共財政預算信息，如召開新聞發布會或公眾聽證會，確保法律所賦予公民的知情權和監督權。這樣不僅能使決策更加科學，也保障了公民當家作主的地位。（4）完善法律監督機制，建立公民參與式公共財政預算決策體制。我國公共財政預算決策機制的制定及運行都需要法律的監督，制定預算要確保其不受私人利益的影響，執行時確保其執行的有效性并受到社會各方面的重視。同時，由于社會民主意識缺乏，要提高公民參與的積極性。作為公民，我們有責任也有義務更加積極主動地參與預算的制定與監督，從而更好地享有自身權利。（5）高度重視預算決策機制，逐漸加以完善。公共財政預算決策決定著社會資源的配置，同時要遵循一定的程序和原則，這對執行結果有著重大影響。因此，沒有一種合理的預算決策機制，預算過程就不能有效地進行，預算執行就無法組織起來。從整體來看，我們應從收入、支出、過程、執行和平衡中建立良好的運行體制，明確各主體的職責權力關系，發揮政府機關、社會團體及公民的力量，使公共財政預算決策機制在正常軌道上穩定運行。
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*本文系國家社會科學基金項目“京津冀區域經濟一體化戰略與推進河北沿海地區發展對策研究”（項目編號：12BJY005；負責人：劉邦凡）的研究成果。
（作者單位：燕山大學公共管理學院）
