從2011年開始，為了進一步推進政府績效管理和財政精細化管理，提高資金使用效益，北京市實行了預算績效管理模式，并制定了《北京市預算績效管理辦法（試行）》、《北京市預算績效管理問責辦法》、《北京市財政支出績效評價管理暫行辦法》等制度。同時，北京市教育委員會對所屬高校推行績效考評信息系統，從財務、資產、人才、教學、科研等多個維度對高校經費的使用效益進行評價。政府部門從措施和制度上入手，引用以支出結果為導向的預算管理模式，統籌財力資源，提高資金使用效益，確保高等教育穩定、科學、可持續地發展。
一、預算績效管理的背景
隨著高等教育體制改革的不斷深入，我國的高等教育已逐步邁進大眾化教育階段。高校的辦學規模不斷擴大，辦學層次越來越多，資金來源呈現出多元化局面，以投入為主的預算管理模式弊端日漸暴露，一方面高校經費投入不足，教育資源短缺，另一方面教育資源利用效率低下，缺乏辦學成本控制，這一對矛盾嚴重制約著高等學校的發展。
預算績效管理是一個由績效目標管理、績效運行跟蹤監控管理、績效評價實施管理、績效評價結果反饋和應用管理共同組成的綜合系統，是深化預算管理改革的具體措施。推行預算績效管理，要將績效理念融入預算管理全過程，使之與預算編制、預算執行和預算監督有機結合，逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的預算績效管理機制，實現全過程績效控制和管理。
二、預算績效管理的內涵
（一）全過程評價
高校預算績效管理是事前、事中和事后相結合的全過程監督評價。它具體包括預算編制中的決策評價、預算執行中的過程評價、決算中的結果評價，分別為預算的編制、預算的執行和調整、決算的審查提供信息支持。績效管理的概念將貫穿整個預算支出，使預算編制、執行、決算三個支出管理環節有機地連接起來，成為一套結構嚴密的制度化管理體系，增強支出管理的完整性、系統性、連續性，有利于全面提升高校預算資金的運行質量。
（二）全經費評價
近年來，盡管財政部門出臺了對高校部分財政資金進行績效評價的相關文件，但僅僅是對項目資金的評價，基本沒有涉及到基本經費和學校的其他資金，高校也僅把績效的關注點放在財政專項資金上，而忽視了其他資金的使用效益。高校預算績效管理涵蓋了涉及高校發展的全部資金，包括財政撥款、事業收入、基建資金投入、經營收入、其他收入、結余資金等，甚至還包括銀行貸款。
（三）多維度評價
通過預算績效管理，從人才、財務、資產、教學、科研等多個維度客觀反映高校的發展全貌，及時捕捉經費使用的問題，并有利于高校制定合理的發展目標和規劃，科學地調整資源配置，對提高辦學質量和促進學校的發展都具有重要意義。
（四）可量化評價
高校預算績效管理通過制定一系列關鍵績效指標來評價資金的使用效益。具體包括：預決算的差異度、生均教學經費、生均教學行政用房、學生對教學的滿意度、專業建設情況、教師人均科研經費增長率、專任教師學位結構等34個具體指標。通過具體的績效評價指標，高校將本單位的績效目標及責任層層分解、細化，落實到支出分配和執行的各個環節、要素和個人，并及時獲得業務執行效果的反饋信息，與預期標準進行比較、分析、評判，有利于強化預算對支出活動的監督控制效力。
三、推行預算績效管理的必要性
預算績效管理是預算管理的重要環節，有助于各個部門優化資源配置，其實質是通過一系列全過程、多維度的績效評價指標對預算執行的最終結果和資金使用效益進行評價。鑒于目前高校預算中存在的問題，通過預算績效管理，可以客觀反映高校的財務全貌，為進一步加強預算管理和減少財務風險提供準確可靠的決策依據。
（一）預算編制不合理
在預算編制實踐環節中，高校缺乏對以往投入的合理績效反饋和對未來事項的有效評估，往往只著眼于短期利益、局部利益，很難把預算和學校的長遠發展結合起來，造成預算資金不能依據各部門的使命和項目的輕重緩急而合理分配。高校預算編制方法簡單，一般為零基預算法或增量預算法，缺乏具體的調查研究，導致分配給各部門的預算缺乏量化分析和科學論證。
（二）預算執行乏力
由于存在“重預算編制，輕預算執行”的現象，直接影響了預算在執行過程中對資金管理的績效考核，并且高校在預算分配時沒有考慮各部門的工作業績，缺乏有效的預算管理獎懲機制。這樣導致各部門不注重經費使用的效益，只負責將預算經費花完，而不去考證預算支出的合理性，支出存在著很大的盲目性。另外，預算的監督環節比較薄弱，財權、事權的匹配關系沒有建立，使得項目目標和績效指標沒有可靠的參考標準。
（三）缺乏成本控制
學校經費預算局限于資金的收支平衡，無人關心經費使用的績效，高校失去了合理有效使用教育經費的內在動力，淡化了成本控制的意識。另外，高校是按照國家規定的預算收支科目組織會計核算，使得高校經費的核算側重事后反映。這種滯后性弱化了高校辦學成本的控制。長期以來，各高校對成本核算重視不足，能將成本控制與部門預算掛鉤的學校少之又少。
四、推行預算績效管理尚需思考的問題
（一）將基建財務納入大學本級財務
目前，高校基本建設項目的財務核算游離于整個高校本級財務核算體系之外，高校預算管理沒有包括基建資金的收支，在預算支出安排中，未能足額反映基建投資所需資金，也導致整個高校的資金收支缺乏統一籌劃，這不利于全面監督高校的資金使用情況。因此，要想預算績效管理能夠真正反映學校的整體狀況，就必須將基建賬和大學賬合二為一，在編制預算時就將基建資金收支納入整個高校預算，全面考慮所有資金來源及資金需求狀況，這樣才能全面、完整地反映資金的籌集和使用情況。
（二）改進現行的預算編制方法
目前，高校常用的預算編制方法是零基預算法或增量預算法， 這兩種預算方法都比較粗放， 是在假定上年度的經濟業務活動在預算年度仍會發生的基礎上，根據學校的財力狀況，增加相關的變動因素。這種方法透明度差，滋長了預算分配中的平均主義，不利于調動部門增收節支的積極性，也不符合公平效率原則。基于預算績效管理的目的，高校應從源頭就做好工作，采用以零基預算為主，滾動預算為輔的預算編制方法，確保預算編制能夠符合高校的資金管理需求。
（三）重新審視現行的會計制度
實行預算績效管理的目的就是真實反映學校的整體發展狀況，但是現行的會計制度使得很多資產都變得隱形，高校運行的成本是多少，固定資產的凈值是多少，橫縱向科研課題的真實收支是多少，等等，這些在現行的制度下很難得出答案。因此就需要重新審視現行的會計制度是否適應預算績效管理的需要。應該以權責發生制作為會計核算的基礎，結合預算績效管理，正確確認和計量事業活動的產出和成本，增強投入產出的預算管理理念，這樣才能真正做到收與支的配比，從而提高資金的使用效益。
預算績效管理是高校財務管理改革中的一個重要問題。高校應通過建立適合自身特點的預算績效管理模式，以部門為依托，細化預算，依靠先進信息技術的支持，構建財務預算評價指標體系，推動預算績效管理在高校財務管理中的實施，不斷強化高校財務管理水平。
作者：劉長泉
