一、地方政府債務的涵義及分類地方政府性債務是指地方政府或政府部門和機構、經費補助事業單位、融資平臺公司等直接借入或因提供擔保、回購等信用支持，投入公益性項目建設形成的附有清償或救助責任的金融性債務。關于債務的分類，從法律的角度可以分為隱性債務和顯性債務；從債務發生的可能性，可劃分為直接債務和或有債務。2009年財政部對地方政府債務給予了以下新的分類：
第一類是政府負有直接償債責任的債務。包括：地方政府債券、上級外債轉貸、國債轉貸、農業綜合開發借款等投入公益性項目，全部以財政性資金作為償債資金來源的債務；政府部門和機構、經費補助事業單位、政府融資平臺等單位舉借、拖欠或回購的債務中已明確由財政性資金直接償還的債務；地方政府糧食企業和供銷企業政策性掛賬。
第二類是政府負有擔保責任的債務。包括：政府融資平臺公司、經費補助事業單位、公用事業單位和其他單位舉借，確定以債務單位事業收入、經營收入等非財政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔保的債務。
第三類是政府未確認承擔直接還款責任，也未提供擔保責任，但當債務人出現債務危機時，政府可能需要承擔救助或負有兜底責任的債務，屬于政府或有債務。包括：高校、醫院等經費補助事業單位為公益性項目舉借的債務；公用事業單位為供水、供熱、供氣、垃圾處理等公益性項目舉借的債務；政府融資平臺公司為公益性項目舉借的債務等。
二、地方政府債務管理和使用中存在的主要問題
（一）政府債務主體多元，控制和管理難。政府債務的主體理應由作為地方政府的財政主管部門來承擔，然而事實上，地方政府債務呈現多元化趨勢，有政府直接發債的債務、政府擔保的貸款、融資平臺的借款以及一些公司的借款。上述債務除了財政部門管理一部分政府的內、外債外，大量債務分散在政府的其他部門和企事業單位。這種多主體借款融資，債出多門，造成了債務規模日益膨脹，很難加以控制和管理，增加了地方政府債務的盲目性和風險性。
（二）地方政府債務沒有統一的管理機構。目前，國家還沒有建立統一的地方政府債務管理機構，財政部門只是對中央財政轉貸地方政府的地方政府在國外金融機構的貸款進行管理，沒有明確對地方融資平臺及其他渠道的各種貸款加以管理，大量的債務游離在政府的其他部門或企事業單位。特別是對地方政府債務我國目前還沒有全國性的法規制度，雖然地方政府陸續制定了各自的債務管理辦法，寬嚴程度相差很大，缺乏規范性。
（三）缺乏監督機制，造成擠占挪用債務資金。由于國家《預算法》不允許地方政府借債，各級政府在舉債問題上遮遮掩掩，透明度差，誰也說不清楚債務規模究竟有多大，即使財政部門也難以作出完整、真實的統計，監督檢查機構很難介入，因而難以對地方政府債務進行分析研究，債務率、償債率、借新還舊率、逾期債務率等監控指標等同虛設，債務預警機制無法建立起來。造成舉債把關不嚴，項目立項手續不健全，未嚴格履行審批程序。一些地方以城建項目或公共事業項目借款，但未按照規定用途使用債務資金，不能專款專用，使債務資金使用不能如期產生經濟和社會效益，加大了地方財政償還的壓力，埋下了債務風險。
（四）債務違約率高，償債對土地出讓收入的依賴較高。按照金融業的管理規定，不論是貸款還是其他渠道的融資都要履行《合同法》，地方政府作為債務人要履行義務，但政府在債務中往往處于強勢，違約率通常是很高的。比如前任借債后任應還，但后任不但不還，還要借債，發生問題互相推卸，致使一些問題長期得不到處理解決，一些地方逾期債務率高達75%，不僅破壞了金融信用秩序，損害了政府威信，而且使債務積累了潛在的風險。地方政府為了清償債務進一步依賴土地財政，一些地方以土地出讓收入為償債來源的債務比例超過50%，以土地出讓收入為償債來源的債務余額相當于土地出讓收入總額的1.29倍，導致一些地方政府采取擴大土地征收范圍，抬高土地價格等措施來實現。其結果除了會助長房地產價格的上行，加大房地產調控阻力外，對國有土地資源的有效利用和保障國家糧食安全也將產生不利影響。
三、地方政府債務形成的主要原因
（一）地方經濟社會快速發展，需要大量基礎設施建設資金投入。由于地方政府職能和事權職責范圍不斷擴大，預算內可安排建設的資金遠不能滿足城市基礎設施和各項社會公益事業快速發展的需求，加上擴大內需大量的投資項目硬性要求地方政府配套，地方政府職能多財力有限，通過銀行貸款、發行債券等渠道籌資必然成為地方政府不可避免的選擇，也必然帶來地方政府債務的急劇增長。特別是由于地方政府的政績與考核直接相關，卻與改善地方政府財務狀況的目標相分離，對地方政府而言，創造政績是第一位的，減少債務是次要的，有政績就必須多上項目，債務越多政績就越大，才能實現借債跨越發展。
（二）財權與事權相匹配的財政體制未能有效構建，地方財力相對不足。我國分稅制改革，雖然規范了中央和地方政府之間的分配關系，但仍存在不完善的地方。一是財稅收入中央集中過多，留給地方的財力較少。增值稅和消費稅等增量大的稅種集中在中央，零散和收入不穩定的稅大都分給了地方，征收難度較大，地方財政沒有牢固的稅源。二是事權劃分不清楚。大量事權沉淀在地方政府，出現了事權下移和財權上移的現象，使地方政府財權和事權不匹配。在這種情況下，地方政府要解決事權與財力之間的矛盾，只能靠借債解決問題。
（三）投資、融資體系不合理，加重了政府的債務壓力。我國長期以來經濟快速發展主要依靠投資驅動，但卻沒有建立起科學合理的公共投資體系，地方經濟發展因財力不足，不得不靠借債融資來完成，投資風險不斷向地方政府集中。同時，由于改革開放初期，企業所需資金靠財政，市場機制建立起來后，企業貸款完全依賴銀行，特別是中小企業融資貸款比較難，不得不借助地方政府的威信融資，或由地方政府擔保貸款，加重了政府的債務壓力。作為地方政府而言，由于國家法律規定不能發債，只好通過融資平臺向銀行貸款。
（四）國家法律約束乏力，地方政府變相舉債。我國《預算法》第
28規定：“地方各級預算按照量入為出，收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債務”。《擔保法》第八條規定：“國家機關不得作為保證人，但經國務院批準為使用外國政府或國際經濟組織貸款進行轉貸的除外。”但實際上，我國已開始探討給予地方政府發債的途徑，1998年開始實施積極的財政政策后，我國每年發行的長期建設國債中相當一部分轉貸給地方使用，由地方還本付息，用中央對地方的稅收返還作擔保。許多地方政府為適應經濟社會發展需要，通過注冊成立各種名目的基礎建設投資有限責任公司或城市發展投資有限責任公司等，搭建融資平臺向金融部門借款或向社會發行企業公司債券，超能力舉債。特別是財政轉貸的債務和地方政府擔保的債務，因債務人未能按時還款或喪失還款能力，使償還債務的責任轉嫁到政府身上，最終造成財政資金損失。
四、加強政府債務管理的建議。政府債務是把雙刃劍，使用的好可以促進地方經濟社會的協調發展，反之就會成為財政金融風險和經濟社會危機的導火索。因此，應采取措施，加強政府債務管理。
（一）摸清家底，控制地方政府債務風險。要解決地方政府債務問題，首先要摸清債務的規模、類型、性質，確保數據的真實和準確性。在清理債務的基礎上，做好政府債務償還，把債務余額壓到最小程度。對一些超期未還的貸款要及時催還，充分考慮地方政府融資平臺貸款潛在風險和預期損失，計提貸款損失準備。
（二）將地方政府債務納入預算管理。編制切實可行的地方政府債務預算可以約束各級政府部門的舉債和償債行為，實現政府債務管理的規范化和法制化，有效防范和化解財政風險，保證財政預算的真實性和完整性。編制地方政府債務預算應全面反映本級財政預算安排的財政貸款收入、上級財政轉貸資金收入、中央銀行專項借款收入、國內金融組織其他貸款收入以及這些貸款用于建設性支出、非建設性支出、償還政府債務支出等情況。
（三）加快完善財政體制，建立規范的融資體系。應進一步界定中央和地方政府財權和事權，并由法律作出明確規定，解決財權上移事權下移的問題，控制地方政府債務膨脹。同時，為使企業和其他經營單位能夠通過市場渠道得到貸款，需要建立科學、規范的金融體系，只有這樣才能割斷地方政府與企業的債務關系，停止債務擔保，消除地方政府的隱形債務。政府與企業融資應該分軌，地方政府需要籌措的資金通過發行地方債券來解決，地方國有企業、集體企業和民營企業通過融資市場貸款，走市場化融資渠道形成規范的融資體系。
四）建立健全債務管理體系和償還機制。建立地方債務專職的管理機構，負責地方政府的債務工作，編制地方政府債務計劃，分析政府債務情況以及償還能力，做出恰當判斷，提出約束地方債務膨脹的措施和建議。明確債務償還渠道和償還責任制，建立包括債務依存度、償債率、債務負擔率等指標在內的地方政府債務風險預警指標體系和政府債務風險準備金制度。
（五）完善相關法律法規，加強政府債務監督。
一是修改《預算法》。我國《預算法》是1995年制定實施，1997年修訂的，距今已近20年，隨著我國預算改革和經濟的發展，必然會出現不相適應的地方，取消不允許地方政府發債的有關內容，增加地方政府發債的合法權利。
二是制定地方政府債務的相關法律法規，包括債務發行、借債依據、債務規模、借債方式、使用范圍、債務償還等內容，使地方政府債務走上法制化軌道。
三是修改《擔保法》。政府擔保是地方政府債務問題產生的原因之一，因為債務人實際上并沒有貸款的資格，而是借用政府的信譽，受擔保的單位往往在政府的保護下，不嚴格管理，不有效使用，欠債最后由政府兜底，使政府由擔保變成債務主體。因此，要取消《擔保法》有關政府擔保的規定，增加變相擔保的處罰規定，擔保公司要與政府部門脫鉤，實行市場化運作。
四是要按照國家法律，對政府債務實施監督，實施債務責任追究制度，對未按規定程序舉借債務、虛報項目騙取政府債務資金、擅自提供擔保、截留挪用政府債務或償還資金、造成損失浪費等違紀違法行為依法處理處罰并追究責任。
作者：千梅海
