【摘要】減稅是稅制改革的必然結果。結構性減稅政策具有積極效應，能促進經濟可持續發展，推動社會和諧進步。本文在分析我國的稅負情況和近年來推出的減稅政策的基礎上，分析了結構性減稅政策尚需解決的問題，提出了幾項關于結構性減稅的政策建議。
【關鍵詞】結構性減稅 稅收調控 財政政策 經濟效應
2012年面對復雜嚴峻的國內外經濟環境，我國繼續實施了積極的財政政策，深化財稅制度改革，堅持完善結構性減稅政策，使我國經濟的增速基本趨于穩定，并且繼續出現積極變化。2013年世界經濟復蘇步伐放緩，貿易投資保護主義抬頭，擴大外需面臨不少制約因素，內需保持較快增長的難度也不小，企業經濟效益下降、財政收入增速減緩，經濟趨穩的基礎不夠穩固。在這種新形勢下有必要總結近年結構性減稅政策的實施效果，選擇好下一步的結構性減稅政策。本文針對我國近年推出的結構性減稅政策尚未解決的問題，提出新形勢下結構性減稅政策的幾項選擇建議。
一、我國的稅負情況和結構性減稅政策
我國稅收收入額排在前六位的稅種是：增值稅、營業稅、消費稅、企業所得稅、個人所得稅和關稅，2011年這六項稅收收入之和占稅收總額的93％。這其中，與消費相關的稅包括增值稅、營業稅、消費稅等，平均約占全部稅收收入的70％；企業所得稅約占18％；個人所得稅約占7％。我國稅收收入一直為財政收入的90％左右，占GDP的比重接近20％，如果將稅收收入和非稅收入一起計算政府收入合計數，則占GDP的比重達到35％以上，我國納稅人的真實稅負水平高出一般發展中國家，甚至超過發達國家。
自2008年底起，我國推出了一系列結構性減稅政策，主要有：①2009年起增值稅全面實現由生產型轉為消費型，允許企業對購進固定資產的增值稅予以抵扣。②自2008年底至2009年連續7次上調出口退稅率。③2009年經濟處于低谷時，將個人轉讓住房免征營業稅的持有年限由5年降為2年，并下調個人買賣住房的房產稅，2010年經濟復蘇且房市過熱，營業稅免征的持有年限又恢復為5年，同時差別化住房信貸，分地區提升土地增值稅的預征率。④2011年再次上調個人所得稅起征點，為3 500元。⑤2012年擴大增值稅改革試點，全面推進資源稅改革。重點推進營業稅改征增值稅試點，同時實施一系列減輕小微企業稅費負擔的政策措施。⑥調整存款準備金率和存貸款基準利率，擴大貸款利率浮動區間。推進消費稅和房產稅等多項稅收制度改革。免征農民專業合作社的增值稅、農產品初加工企業的所得稅，下調車輛購置稅，國際運輸業免征營業稅，上調增值稅與營業稅起征點，金融機構涉農業務免征、減征營業稅等。
上述減稅政策促進了稅制優化，對提高經濟工作的主動權、保障經濟增速穩定、促進經濟增長等都起到了積極作用，但是不斷增加的高稅負必然對經濟持續穩定增長起阻礙作用，增值稅轉型帶來了固定資產投資短期內的快速增長，但長期效果并不明顯；受減稅政策影響局部消費增長明顯而總體邊際消費傾向繼續下降；出口退稅政策只對出口具有短期的促進作用且存在滯后性。
二、我國結構性減稅政策尚需解決的問題
1. 結構性減稅并沒有降低總體稅負，居民對實際稅負加重感覺明顯。我國稅收占GDP的比重過高，稅收增長率高于GDP增長率。2006年至2011年，我國稅收收入保持剛性增長，2010年和2011年的稅收增長率均保持在23%左右的高位。國家稅務總局最近公布的數據顯示，2012年全國稅收收入穩定增長，已過萬億元，但增幅比2011年減半，其主要原因是經濟回落。近幾年稅收占GDP的比重一直穩步上升，2011年已升至19％，減稅政策在一定程度上促進了宏觀經濟的復蘇，但稅收收入的增長率遠遠高過GDP的增長率，稅收占GDP的比重過高，這說明結構性減稅政策的實施并沒有降低總體稅負，過高的宏觀稅負將會使我國經濟增長的后勁不足。與普通老百姓密切相關的食品、房價、能源、服務類等價格連年大幅度上漲，依據價格確定的契稅、營業稅、印花稅、資源稅、增值稅、燃油稅附加等稅種的稅費水漲船高。居民日常生活中必不可少的支出還包含了一部分政府收費，如自來水中的污水處理費。這些稅費和收費的增加，對大多數工薪階層和居民來說，實際稅負加重感覺明顯。
2. 稅收制度與經濟社會發展不相適應。過去的結構性減稅方案中宏觀調控的較多，優化稅制結構的較少，稅收制度與經濟社會發展不相適應。我國稅收結構中由增值稅、消費稅、營業稅等構成的間接稅比重過高，對經濟發展造成了諸多負面影響，導致壟斷企業獲取高額利潤，造成物價上漲趨勢難以遏制：①間接稅征收的比重過高會推高物價、抑制內需，加大調結構的難度；②服務行業征收營業稅，會造成重復征稅，使稅負增加，企業競爭力下降；③較高的間接稅會增加企業運營的資金壓力，加大企業轉型的難度；④間接稅直接嵌入商品售價中，通過提高商品售價進行轉嫁，使稅收負擔成為廣大消費大眾的負擔，容易引發中低收入階層消費者稅收痛苦感受。
我國以間接稅為主的稅制結構，導致過去的結構性減稅政策主要是針對間接稅，2001年至今，流轉稅占稅收收入的比重一直在降，但降低幅度不超過5％，2011年我國流轉稅占稅收收入比重還高達65．1％，所以間接稅還有相當大的減稅空間。
3. 結構性減稅對收入分配的調節作用不明顯。結構性減稅的目的除了穩增長、調結構外，還必須做到真正惠民生。近幾年的結構性減稅政策主要關注的是企業而不是個人，我國的個人所得稅在稅收中所占比例偏低，只有6％左右，降低個人所得稅對整個國家的宏觀調控作用有限。我國的現狀是收入分配不公現象還在加劇，貧富之間差距很大。不同行業、不同地區、城鄉之間的人均年收入有的相差十幾倍，特別是壟斷行業靠壟斷取得高額利潤，其職工人均年收入與一般行業職工人均年收入相差幾倍；同一個單位的高層領導和普通職工的收入相差幾十倍、甚至上百倍；在同一個單位、同一個部門做同樣工作的正式工、合同工、臨時工三者之間的工資差別有的達到近十倍，享受的福利差別就更大了。通過征收個人所得稅可以減少這些差別。提高高收入群體的稅負和降低中低收入群體的稅負能夠調節收入分配，前者是增稅政策，后者是減稅政策。最近幾年的結構性減稅政策對收入分配的調節作用還很不夠。
三、新形勢下結構性減稅政策的路徑選擇
這次國際金融危機至今已經過5年，深層次影響還在不斷顯現。2012年雖然我國執行了減輕中小企業特別是小微企業的稅收負擔、營業稅改增值稅試點等結構性減稅政策，但是目前經濟增長的外部環境仍然十分嚴峻。因此，為防止經濟下行，必須要調整好經濟結構，在2013 年要繼續貫徹落實好現有的結構性減稅政策，同時還要著重從以下幾方面完善結構性減稅政策。
1. 穩定宏觀稅負，實行結構性減稅與增稅相結合。我國現在的經濟總量已實現了歷史跨越，正式成為世界第二大經濟強國，但人均財政收入和支出水平仍較低，人均GDP不到美國、日本等發達國家的八分之一。稅收收入的規模必須與經濟社會的發展、政府提供的公共產品和服務水平相適應，所以一定要穩定宏觀稅負。要通過減稅提高居民收入水平、擴大最終消費和調整國民收入分配格局，但是單純的減稅會加劇財政收支不平衡，產生財政風險。
稅收收入關系到政府收入，關系到國家經濟發展。因此要穩定宏觀稅負就必須實行結構性減稅與增稅相結合，就必須完善稅收制度體系，進一步推進稅制內部結構優化。結構性減稅的重點當然是減稅，但必須考慮結構，要調整不同稅種的稅收比重，也就是說，不同稅種有的減，有的不減，有的要增。例如：營業稅改征增值稅，就會使營業稅減少、增值稅增加；提高直接稅比重就會導致直接稅增加、間接稅減少。結構性減稅是稅收有增有減，但最終不一定會導致稅收總量的減少，增稅因素是多方面的，可能會使稅收保持適當增長甚至是較快增長，如增值稅轉型和資源稅改革就會使稅收得到較快增長。結構性減稅是稅收比重的變化，是大部分稅率的降低，結果應是減輕大部分企業和居民的稅收負擔。
由于我國GDP連年較快增長，稅收收入必然也會較快增長，但稅負總體水平要下降，稅收收入占GDP比重要下降。我國的稅收結構還不太合理，必須進行稅收結構優化，使結構性減稅與稅制改革相結合。結構性減稅操作還必須服從國家發展戰略, 服從國家調控政策，因此必然是反周期相機抉擇的應急之策，但也不局限于應急之策，要通過稅制優化形成有利于經濟結構調整的稅收制度。
2. 大力推進營業稅改增值稅，降低間接稅比例。營業稅改增值稅，是以結構性減稅促進穩增長、調結構的“關鍵點”，既是重大的改革舉措，也是有效的發展措施。從上海試點的效果來看，大大減輕了試點企業和下游企業稅負，加快了服務業和中小企業發展，使服務業實現了10%以上的快速增長，服務業利用外資增長20%以上，一批工業企業實現主輔分離，提升了競爭力。由于服務業正是小微企業的密集地，由原來５％的營業稅稅率調整為按３％繳納增值稅，使小規模納稅人全部實現了減負，減稅幅度平均達到40%。我國有中小企業1 000多萬家，占企業總數95%以上，創造了全國50%的稅收，如對他們全部實施營業稅改增值稅，必將推動就業和創業，促進大中小企業配套協作、相互支撐，增強整體競爭力和活力。
營業稅改增值稅，要將增值稅的基本稅率下調并同時調高增值稅起征點。降低增值稅稅率可以參照大多數國家的稅率水平，將一般稅率由17％降為15％，低稅率則由13％降為10％。增值稅作為間接稅，既能影響投資，更能影響消費和進出口，增值稅作為價外稅，直接表現為推高商品價格，所以要特別對生活必需品、節能消費品、新興產業產品、國內自主創新產品、節能環保產品實行更低的稅率，降低居民生活消費品的增值稅，提高居民消費意愿。對營業稅未改增值稅的企業，特別是第三產業，營業稅也要降低稅率，大部分行業的稅率可降至增值稅小規模納稅人的水平，即3％，同時減少重復征稅，實現公平稅負。營業稅改征增值稅是進一步優化稅制結構、深化結構性減稅的基礎性舉措，對于降低間接稅占比，促進產業結構升級與完善出口退稅制度，都具有重大意義。
3. 加大個人所得稅和消費稅改革力度，促進社會公平。個人所得稅和消費稅分別屬于直接稅和間接稅，它們是分別從財富的獲得和財富的使用角度來調節居民收入分配的，征收這兩種稅既要防止它們給中、低收入階層帶來沉重的稅收負擔，又要充分發揮它們調節收入分配的功能。我國目前實行分類征收個人所得稅制，由于個人所得涉稅信息嚴重不全，導致易于控管的工薪所得稅成了唯一的個人所得稅收入，而具有高度負稅能力的財產性、資本性與隱性收入卻很少控管或控管無力，致使個人所得稅只占稅收總收入的6％左右。而美國政府超過40%的收入是來自個人所得稅，如果加上薪酬稅，達到80%左右。很顯然，我國的個人所得稅占稅收總收入比例太低。高占比的個人所得稅實行稅收超額累進機制，可以達到自動穩定經濟的目的，經濟繁榮、收入上升時，納稅人邊際稅率自動增加，使經濟降溫，而經濟衰退、收入下降時，邊際稅率自動下降，使經濟升溫。
我國分配領域的問題是收入差距過大，其實質就是分配不公。征收個人所得稅的主要目的應該是調節收入分配而不是取得財政收入。我國現在的個人所得稅主要來源于廣大工薪階層，已成為名副其實的“工薪稅”，而高收入者所納個人所得稅占其收入的比重遠遠低于中低收入者。現階段的貧富差距主要表現是在財產（包括固定財產和金融財產等）差距上，工資收入差距還處于次要位置，因此調節財產的貧富差距非常緊迫。應該將個人所得稅定位于“富人稅”，將工資、勞務費、房產出售、贈與和遺產等財產性、資本性綜合收入確定為應納稅所得額。應以官員財產申報制度為突破口，逐漸建立規范的公民財產、收入申報制度。要實行綜合與分類相結合的個人所得稅制，對收入全面按身份證號使用非現金結算，金融機構與稅務機構聯網，保證對納稅人按全部收入課征個人所得稅。目前不少國家的最高個人所得稅稅率在50%左右，有的還提出要實施最高達75%的所得稅稅率，我國的最高個人所得稅稅率為45%，雖不算太低，但主要問題是征管水平低，實際征收到的比法定稅率要低很多，特別是對高收入群體的征收很不到位，為此必須加大征收力度。近幾年我國大多數居民的工資有所增加，但農產品價格普遍上漲，居民基本生活成本增長很快，因此還要適時提高個人所得費用扣除標準，同時還可參照其他國家政策，按各種不同情況對課征的個人所得稅實行退稅、減免等優惠，從而降低低收入群體稅負，提高高收入群體稅負。
對消費稅要擴大征收范圍，提高高檔消費的消費稅稅率。對高檔皮毛皮革制品、高檔家具、名貴鐘表、高檔電子產品等消費品、奢侈品以及高檔保健品等要納入特殊消費稅征稅范圍。要提高某些高消費行為、非環保消費行為的營業稅稅率或在征收營業稅基礎上加征消費稅。要提高高爾夫球及球具、游艇等消費稅率。只有進一步加大個人所得稅和消費稅的改革，才有利于促進社會公平。
4. 推進房地產稅改革，有效調節住房需求和促進經濟增長。我國的房地產業近幾年發展很快，房價一直飛速增長，雖然國家的調控力度很大，使房價的增長速度有所下降，但從2008年到今天，全國的房價普遍漲了一至兩倍，有的城市漲得更多。房地產調控政策的主要目標是抑制房地產市場中的投機需求、抑制高房價，控制房價的增長速度，但由于房地產業已成為刺激國民需求和地方經濟增長的主要行業，所以一般的調控政策難以從根本上達到目的。現在的情況是房價還在漲，而與房地產密切相關的制造業、建筑業等卻受到很大影響，出現產品滯銷、利潤下降，面臨困境。
為了解決居民的住房需求，政府在提供廉租房和加大保障性住房建設的同時，對居民的房產必須要全國聯網實行統一管理，計算總面積、總套數。
（1）房產購買。要提供包括貸款、減稅和免稅等多種優惠政策大力支持本地常住居民、引進人才和在本地工作生活滿三年的外來人員購買第一套普通房產；對在本地居住且自己有一定經濟實力購買第二套普通房產的居民雖不提供稅收優惠，但也不作限制，在目前沒有貸款的前提下可提供少量貸款；為了推動房地產市場健康發展，對本地和外地有經濟實力的人是否可以購買第三套或更多套房產應根據房源情況決定，如允許購買也要提高稅費且不提供貸款；根據房源情況有條件地進行限購房產（如：一年只能新買一套房產，允許有經濟實力的人購買高檔房產和大面積房產，不允許購買多套小面積房產等）。大力支持居民購買第一套普通房產既滿足了居民的住房需求，又推動了房地產業和與房地產密切相關的其他行業的發展，有利于進一步促進我國經濟增長。為保證房地產市場健康發展，防止不法地產商在房產銷售時弄虛作假，違規操作，必須進一步加強房產銷售管理。
（2）加強二手房的銷售管理。對售房者出售第二套或第二套以上房產，購房者付款后，要通過與銀行聯網，在對售房者征收個人所得稅后，房款才能到達售房者的賬上。這樣一方面可以控制炒房，另一方面保證了房產出售收入作為應納稅所得額征收個人所得稅，起到了調節收入分配作用。
（3）加大房地產稅的征收力度。盡快抓緊房地產稅征收管理的制度設計，確定好房地產稅課稅對象、納稅人范圍、適用稅率、免征面積及稅收優惠等。要規定居民免征房產稅的面積（如：一個居民在全國所有房產的免征面積和一戶居民免征的人均居住面積），要明確房地產稅稅基的核定機構與不同課稅對象的核定辦法，要在上海、重慶兩市試行的房產稅改革基礎上進一步推進全國房地產稅改革。建議房地產稅的征收對象為：①別墅等高檔房產；②居民全國所有房產總面積超出規定且全家人均居住面積也超出規定的部分房產。征收的稅率應根據房產類型和超出的房產面積而有所不同。房地產稅的改革，可以有效調節居民住房需求和促進經濟增長。房地產稅的征收，一方面可以對個人財產進行控制，促進社會財富分配公平，合理使用社會公共資源；另一方面作為地方稅系的主體稅種，與營業稅改增值稅一起，可以降低間接稅占比重，提升直接稅占比。另外，贈與稅、遺產稅與房地產稅一樣都是屬于財產稅，是財產課稅體系中的重要稅種，征收贈與稅及遺產稅對深化收入分配制度改革，加大再分配調節力度，抑制社會浪費、促進生產投資等都有積極作用。我國已存在擁有億萬財產的群體，因此有必要盡快開征贈與稅及遺產稅，其征稅范圍可首先考慮房產、股權和債券等。
5. 深化資源稅改革，加快建設有利于節約資源的財稅制度。修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》于2011年11月1日執行，一開始就取得了明顯效果，2012年1月資源稅全國增長74.6%。資源稅收入的大幅增長，增加了資源地財政收入，增加了地方政府提供公共產品與公共服務的財力。新條例中對納稅人、稅目、稅率及計征方法都作了調整，計征辦法在從量計征的基礎上增加了從價定率計征。資源稅的改革有利于遏制過分依賴資源消耗的掠奪性資源開發，有利于促進節能減排，有利于公平各類企業資源稅費負擔，能防止國家稀缺性資源流失，能進一步推動資源節約型和環境友好型社會建設，符合科學發展觀要求。資源稅的增加會導致企業成本增加，企業必然會將新增加的負擔轉嫁到相關下游企業和消費者頭上。這是下游企業和消費者都不能接受的。國家應考慮通過對其他稅種作出適當調整，使企業的總體稅負保持平衡。煤、油、氣、礦產、電、水等資源都是與廣大民眾密切相關的生產資源和生活資源，要理順它們的價格關系，深化資源性產品的價格改革，必要時要進行限價控制。
6. 加快收入分配制度改革，充分發揮稅收調節的再分配作用。隨著國民經濟的快速發展，一部分人率先富起來了，他們擁有億萬財產，比普通百姓的財產和收入高出成千上萬倍，但是這些富人們的稅收貢獻反而不及眾多中低收入階層，稅收調節的再分配作用沒得到應有體現。因此，當務之急需要重點對低收入、小微企業、實體經濟、普通百姓等實施結構性減稅，要對中小企業的發展給予支持和鼓勵，要降低中小企業的稅率；要對企業的新投資和科研支出等實施減稅和免稅優惠；要對收入不高的工薪階層降低所得稅稅率，要對高收入、大型企業、壟斷行業、富翁等實施結構性增稅。當前的問題還在于福利和稅收不匹配，財政支出對于教育、社會保障和醫療衛生等支出的比重與國際水平相比存在不小差距。
主要參考文獻
1. 岳樹民，劉方．新形勢下的結構性減稅與稅制改革．稅務研究，2011；1
2. 賈康，程瑜．論“十二五”時期的稅制改革．稅務研究，2011；1
3. 周清．結構性減稅的政策效應及調整路徑．稅務經濟研究，2012；2
【作 者】
袁雋媛
【作者單位】
（湖南大學計劃財務處 長沙 410082）
