【摘要】財政部近期公布了《基本建設財務規則（征求意見稿）》，本文將其與2002年9月印發的《基本建設財務管理規定》進行對比，發現征求意見稿最少存在35個項目有增刪，體現了先進性和科學性。同時征求意見稿也存在一些制度設計缺陷，尚有較大改進的空間。
【關鍵詞】解讀 基本建設 財務規則 修訂
2002年9月財政部印發了《基本建設財務管理規定》的通知（以下簡稱“財建［2002］394號”），2013年4月財政部公布了《基本建設財務規則（征求意見稿）》（以下簡稱“意見稿”），財建［2002］394號同時廢止。之所以要發布意見稿，主要基于以下原因：①“財建［2002］394號”部分內容陳舊或存在漏洞。②深化行政事業單位分類改革。③財政部2012年先后修訂了《事業單位財務規則》（財政部令第68號）、《事業單位會計準則》（財政部令第72號）、《事業單位會計制度》（財會［2012］22號）。為了與上述新事業單位規定有效對接，必須同步修訂之。本文擬對意見稿作以下解讀。
一、財建［2002］394號與意見稿的內容比較
1. 制定依據。“意見稿”刪除了“根據《預算法》、《會計法》和《政府采購法》等法律、行政法規、規章”等依據。
2. 章節條款。“財建［2002］394號”僅有46款再加2張附表，全文約5 900字，“意見稿”共12章70款，全文7 800多字，后者更系統、更全面。3. 制定目的。“意見稿”刪除了“為了適應社會主義市場經濟體制和投融資體制改革的需要”，增加了“保護投資者合法權益”。首先，我國已確定了市場經濟地位，應清除計劃經濟的殘痕。其次，財政部2012年8月出臺了《事業單位及事業單位所辦企業國有資產產權登記管理辦法》，依法確認國家對國有資產的所有權和事業單位對國有資產的占有、使用權。最后，基本建設經營性項目可多渠道籌集資金，經營性的公益事業、基礎設施項目應鼓勵和引導社會資本參與建設，投資主體多元化必然更加重視保護者的合法權益。
4. 適用范圍。“財建［2002］394號”僅包括適用、參照執行和不執行3個層次。“意見稿”涵蓋了適用、參照執行、應當執行、可簡化執行、可不執行5個層次。
5. 基本原則。“意見稿”除了執行國家有關法律、法規和財務規章制度外，還應遵循勤儉節約、量力而行、講求實效的原則，意在貫徹中共十八大之后中央政府提倡勤儉節約、實干興邦的務實精神。
6. 主要任務。“意見稿”運用項目管理思想對“財建［2002］394號”進行了系統梳理，確定了項目不同階段的不同任務：事前防范財務風險；事中加強項目核算管理，規范和控制建設成本；事后實施績效評價。
7. “意見稿”新界定了基本建設的內涵（以新增工程效益或擴大生產能力等為主要目的新建、續建、改擴建、遷建、大型維修改造工程及相關工作），縮減了建設單位人為操縱的空間。
8. “財建［2002］394號”規定職能部門和主管部門的職能比較簡單籠統，而“意見稿”具有總體性規定，進一步明確了基建項目各階段中職能部門和主管部門的具體職責（詳見表1）。
9. 建設單位基礎工作。首先新增了“建立健全內部控制制度和項目財務信息披露制度；單獨建賬、單獨核算，期末按有關要求將核算情況納入單位賬簿及相關報表；做好核算資料檔案管理；實行會計集中核算和項目代建制”。其次把“向財政部門報送基建財務報表”修改為“向財政部門、項目主管部門報送各類基建財務報表及資料”，這表明項目建設單位要接受財政部門和項目主管部門的雙重監管。最后刪除了“主要變更事項應向同級財政部門提交有關文件、資料的復制件”。
10. “意見稿”新增了“建設資金”的界定：一是自籌資金，各類投資者投入資金（除財政資金外），事業單位提取的修購基金、企業自有資金、各類借款、企業或公司債券及其他自籌資金；二是財政資金，公共財政預算安排的基本建設投資和其他專項建設資金，政府性基金預算和國有資本經營預算安排的建設資金等，由政府按規定授權舉債融資取得的資金。另外增加了建設資金管理“專款專用”的原則。
11. 建設資金來源及會計處理。第一，“意見稿”新增了“非經營性項目建設資金應按國家有關規定籌集……經營性項目可多渠道籌集，為了加快基礎設施建設，經營性的公益事業、基礎設施項目應鼓勵和引導社會資本參與項目建設”。第二，刪除了“經營性項目籌集的資本金，須聘請中國注冊會計師驗資并出具驗資報告”的規定。第三，投資者以實物、工業產權、非專利技術、土地使用權等非貨幣資產投入項目的資本金，由“必須經過有資格的資產評估機構依照法律、行政法規評估作價”變更為“應委托有資格的資產評估機構依法評估作價”，且“作價出資的比例應符合國家有關規定”。第四，經營性項目收到投資者投入項目資本金及溢價的會計處理，不再分建設期間和建成交付使用并辦理竣工財務決算后。
12. “意見稿”新增了建設單位財政資金的賬務處理：一是經營性項目，屬于國家直接投資、資本金注入的，作為項目國家資本或國有資本公積管理；屬于投資補助的，國家撥款時對權屬有規定的按規定執行，沒有規定的作為資本公積管理，建設單位同意增資擴股的可作為國家資本或國有資本公積管理；屬于有償性資助的，作為項目負債管理（專項應付款）；屬于財政貼息的，與“財建［2002］394號”相同。二是非經營性項目取得的財政資金，按國家有關規定管理和核算。三是項目收到的社會捐贈，捐贈者與受贈者有捐贈協議或捐贈者有指定要求的，按協議或要求管理；無協議和要求的，經營性項目作為資本公積管理，非經營性項目視同財政資金管理。
13. 預算管理。“意見稿”新增了“項目建設單位應細化項目預算……項目財政資金預算在執行中一般不予調整”等表述，預算編制主體由“建設單位的主管部門”修改為“項目建設單位”。
14. 建筑安裝工程投資支出。“意見稿”刪除了“不包括被安裝設備本身的價值及按照合同規定支付給施工企業的預付備料款和預付工程款”，因為“被安裝設備本身的價值”計入設備投資支出，“預付備料款和預付工程款”在未辦理結算前屬于建設單位的債權性質。
15. 設備投資支出。“意見稿”刪除了“包括需要安裝設備、不需要安裝設備和為生產準備的不夠固定資產標準的工具、器具的實際成本”及“需要安裝設備”和“不需要安裝設備”的解釋。
16. 待攤投資支出。“意見稿”首先微調了待攤投資支出的概念，由“按項目概算內容發生的，按照規定應當分攤計入交付使用資產價值的各項費用支出”變更為“按批準的建設內容發生的，應分攤計入相關資產價值的各項費用支出”。
其次允許計入的范圍有所不同：①刪除了“建設單位管理費、經濟合同仲裁費、律師代理費、壞賬損失、調整器材調撥價格折價、航道維護費、航標設施費、航測費”等計劃經濟的或特定行業的費用項目，增加了“契稅、印花稅、項目建設管理費、代建管理費、債券利息、森林植被恢復費、系統集成支出”等生態環保、高新技術、現代服務業等有關的項目。②車船使用稅變為車船稅。③企業債券發行費用變為“債券發行費用”。在建設期間的建設資金存款利息收入，“意見稿”要求先沖減債務利息支出，若利息收入超過利息支出的部分，再沖減待攤投資總支出。④對于單項工程報廢，刪除了“必須經有關部門鑒定……凈損失經財政部門批準”。
最后禁止計入的范圍增加了“其他不屬于本項目應負擔的支出”，體現了專款專用的原則。
17. 其他投資支出。“意見稿”增加了“辦公生活用家具、器具購置支出，軟件研發及不能計入設備投資的軟件購置支出等”，刪除了“各種無形資產和遞延資產發生的支出”。
18. 項目建設管理費。發生的起止時點由“項目開工之日起至辦理竣工財務決算之日”修改為“項目籌建至竣工財務決算之日”，刪除了若干個列舉項目。
19. “意見稿”新增了財政資金用于項目前期工作經費的處理：若項目被批準建設，則列入項目建設成本；若項目未被批準或批準后又被取消，已支出的財政資金部分，按規定程序報同級財政部門批準后作核銷處理。
20. 基建收入。范圍總體未變，但表述有所不同：第一，將“純收入”改為“凈收入”，更符合財務會計的表達習慣。第二，凈收入的會計處理，“經營性項目基建收入的稅后收入，相應轉為生產經營企業的盈余公積”變更為“項目建設單位屬企業類的，按國家有關規定處理”；“非經營性項目基建收入的稅后收入，相應轉入行政事業單位的其他收入”變為“項目建設單位屬行政事業類的，相應轉入行政事業單位的其他收入”。第三，不再作為基建收入的情形，“凡已超過批準的試運行期，并已符合驗收條件但未及時辦理竣工驗收手續的……所實現的收入作為生產經營收入”變為“符合驗收條件而未按規定及時辦理竣工驗收的經營性項目所實現的收入”，刪除了試運行期的規定。
21. 工程建設副產品變價收入。增加了“其他項目建設過程中產生或伴生的副產品、試驗產品的變價收入”，將“油(汽)田鉆井建設中的原油(汽)收入”改為“油氣、油田鉆井建設中的原油氣收入”。
22. 負荷試車和試運行收入。把“水、電、熱費收入”變更為“供水、供電、供熱收入”，表達更完整，刪除了“鐵路臨時運營收入”、負荷試車和試運行收入的確定方法、“負荷試車費用計入建設成本”等。
23. 其他收入。刪除了“工程建設期間各項索賠以及違約金等其他收入”，但將其調整到“第四章 建設成本管理”第三十條。
24. 刪除了試運行期及建設項目組織驗收、移交生產或使用的條件等規定，取消了“試生產期間一律不得計提固定資產折舊”。
25. 工程價款結算。“意見稿”增加了工程價款結算的定義、“應遵循合法、平等、誠信”的原則、竣工價款結算的期限（預防惡意拖欠工程款），預留工程質量保證金的清算時間由“待工程竣工驗收一年后”變更為“工程交付使用缺陷責任期滿后”，缺陷責任期一般在基建項目合同中有明確的約定。
26. 竣工財務決算管理。第一，關于決算資料，新增了“與項目決算相關的材料”，覆蓋面更大、更完整。第二，關于決算前的準備工作，把“賬務處理……做到賬賬、賬證、賬實、賬表相符”精簡為“賬目核對及賬務調整”；項目剩余的各種材料、設備、工具、器具由“妥善保管或按照國家規定進行處理”一律按“變價處理”。第三，關于決算時，刪除了決算依據、決算組織領導、“3個月內完成竣工財務決算的編制工作”及“原機構不得撤銷，項目負責人及財務主管人員不得調離”等表述；增加了“應將待攤投資支出按合理比例分攤計入交付使用資產、轉出投資價值及待核銷基建支出”。第四，關于決算報批，刪除了大中小型的劃分標準；收回了國家確定的重點小型項目由財政部授權主管部門審批的權限；新增了大型項目的單項工程可單獨審批（詳見表2）。
27. “意見稿”新增了“一般不得預留尾工工程，確需預留尾工工程的，尾工工程投資按不超過批準的項目概算總投資的5%控制”，預防一些項目建設單位故意化整為零以逃避監管。
28. 項目隸屬關系發生變化時，“意見稿”刪除了“由劃轉雙方的主管部門報同級財政部門審批，并辦理資產、財務劃轉手續”，盡量減少行政審批環節。
29. “意見稿”增加了資產交付的概念“項目竣工驗收合格后將形成的資產交付或結轉生產使用單位的行為”，明確了資產交付的范圍，不僅包括固定資產還有流動資產、無形資產等。對于視同已正式投產的項目，刪除了“所實現的收入作為生產經營收入，不再作為基建收入管理”。
30. 非經營性項目財務處理。首先，非經營性項目發生范圍增加了家庭或個人的支出（主要是移民安置項目）、毀損道路修復、護坡及清理，將“江河清障、航道清淤”修改為“江河清障疏浚、航道整治”。其次，待核銷基建支出、轉出投資的處理增加了審批部門的審核確認環節。再次，新增移民安置補償中形成實物資產的處理，“產權歸集體或單位的，作轉出投資處理；產權歸移民所有的，作待核銷基建支出處理”。
31. 經營性項目財務處理。首先，新增了項目被取消和報廢、江河清障等不能形成資產的投資支出，及采購設備和系統集成（軟件）中包含的交付使用后運行維護等費用，計入生產經營企業當期損益。其次，將項目范圍中的“專用公路”修改為“專用道路”，把“必須與有關部門明確界定投資來源和產權關系”改為“應與有關部門明確界定投資來源和產權關系”。最后，關于建設單位投資建設但產權不歸屬本單位的處理，由“作無形資產處理”變更成“在資產移交時按實際建設成本計入生產經營企業當期損益”。
32. 結余資金管理。非經營性項目結余資金歸還項目貸款后還有結余，30%作為項目建設單位留成收入的用途中，刪除了“職工獎勵和工程質量獎”；70%按項目投資來源比例歸還投資者時，新增了“財政資金繳回同級財政部門”。增加了“項目終止、報廢或者未按批準的建設內容、規模、標準等建設所剩余的建設資金”的處理辦法。
33. 新增了項目績效評價的內容。如項目資金使用的規范性、有效性以及投入運營效果等；績效評價的原則，尤其是社會效益和生態效益相結合原則。
34. 新增了對項目資金全過程實時監管，這是緣于2012年11月財政部制定了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，意在提高行政事業單位內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設。對于違反財經紀律的行為，依照《財政違法行為處罰處分條例》的規定處理，并追究責任。
35. 附則。新增了中央項目主管部門制定建設項目實施細則的權限，既給以中央項目主管部門一定的自主管理權也意味著增加其監管職責。
二、對意見稿的改進建議
1. 關于職能部門和主管部門各階段的職能，在建設成本管理、基建收入管理和資產交付和轉出投資管理等環節中沒有涉及，容易出現監管漏洞。建議在這些環節也要相應明確職能部門和主管部門的職能，形成一個較完整的指導和監督管理體系。
2. “第四章 建設成本管理”第二十五條待攤投資支出（四）包括了“項目建設管理費”，而第二十七條又出現該項目。這是不是相同的項目？在執行過程中或許將造成誤解或濫用。若屬于同一成本項目，建議將“第四章 建設成本管理”第二十七條的內容調入到第二十五條（四）款。
3. 將“工程建設期間各項索賠以及違約金等其他收入”列入“第四章 建設成本管理”第三十條，不夠科學嚴謹。建議將其調整到“第五章 基建收入管理”第三十一條（四）款，文件結構可能更符合邏輯體系。
4. “意見稿”的監督管理對象為項目建設單位各階段的活動，若其違反財經紀律的行為，依照《財政違法行為處罰處分條例》進行處理。筆者認為，首先應該將“第十一章 監督管理”修改為“第十一章 罰則”，處罰對象不僅是項目建設單位違法違規的基建財務行為，還應包括職能部門和主管部門的玩忽職守、濫用職權等行為。其次處罰依據的法律層次不強、行政處罰力度不大，應該加大處罰力度、提高違法違規成本。
【注】本文系“2012年度廣東省專業綜合改革試點項目——財務管理專業”階段性研究成果。
主要參考文獻
1. 財政部.關于印發《基本建設財務管理規定》的通知.財建［2002］394號，2002-09-27
2. 財政部.關于《基本建設財務規則（征求意見稿）》公開征求意見的通知，2013-04-16
【作 者】
周志勇 吳艷紅 單昭祥（教授）
【作者單位】
（廣東海洋大學寸金學院 廣東湛江 524094）
