【摘要】本文首先分析了我國1994年分稅制改革以來近20年時間地方稅體系仍未成型的原因，然后根據地方稅體系的賦稅權、設稅種、提比重、改機構等核心內容的要求，提出進一步完善政府間財政關系、優化政府內部財政管理，逐步形成符合我國國情的地方稅體系的建議。
【關鍵詞】地方稅 稅權 稅種 地方稅制度是我國分稅制財政體制的重要內容，也是保證地方政府行使管理職權、提供公共服務的物質基礎。構建科學、規范的地方稅體系對我國市場經濟體制的完善和行政管理體制的優化都具有重要意義。
一、我國地方稅體系存在的問題
1． 地方稅政權限不完整。我國的地方稅管理權限高度集中于中央，幾乎所有地方稅種的稅法、條例以及大多數稅種的實施細則都由中央制定，地方稅的減免權、稅目與稅率的調整權等管理權限也基本集中在中央，地方只具有征收管理權及制定一些具體征稅辦法和補充措施的權限。可以說，我國地方政府擁有的稅政管理權遠低于聯邦制國家，甚至多數單一制國家。以房地產稅類為例，世界上有超過130個國家（地區）有類似稅種，大多數國家（地區）將其作為地方稅，地方政府或議會擁有確定稅率和計稅依據等方面的自主權，而我國地方政府僅有設立實施細則的權力。這種高度集權的管理模式，難以適應各地復雜的經濟環境和稅源狀況，影響了地方政府以本地稅收調控經濟和保障收入的職能。比如，中央要求開征的稅種，地方未必有相應的稅源，或因稅源小而征管成本很高。同樣，一些地方存在某種地域性稅源，需要用經濟手段調節，卻受限于稅政權限只能以收費形式出現，影響了征管的規范性，典型例子便是山西省征收的煤炭可持續發展基金。
2． 地方稅種結構不合理。一是不健全，某些重要稅種缺失。目前，世界上有130多個國家開征了社會保障稅，其稅收收入在許多發達國家占到了總稅收的1/4；西方國家還普遍開征了遺產稅及碳稅、硫稅、排污稅、汽車燃料稅等多種環境稅，對社會經濟活動起到了重要的調節作用。這些稅種在我國均未開征。二是不科學，現有稅種零散交叉。僅房地產稅類就包括契稅、房產稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅5個稅種，并涉及營業稅、城建稅和個人所得稅。不少稅種間還存在征收交叉現象，如城鎮土地使用稅與耕地占用稅、土地增值稅與企業所得稅、對房租征收的房產稅與營業稅都存在交叉征收現象；在房地產所有權和使用權轉移時，印花稅與契稅還存在征稅范圍重疊問題。三是不完善，主體稅種尚未成熟。營業稅、城建稅和資源稅是當前地方稅體系的三個主要稅種，但這些稅種都具有共享性質，并非嚴格意義上的地方稅。尤其是位居其首的營業稅，隨著營改增的推進，其是否還能成為未來地方政府的主要稅源尚不確定。而財產稅在我國遠未成熟，現有的各房地產稅種收入規模小、波動大，合計比重不足地方稅收收入的20%，其增速有的年份低于5%、有的年份高于100%，難以為地方政府提供穩定財源。
3． 地方稅收地位不突出。我國各級政府的稅收收入高度依賴共享稅種，地方稅種在收入規模上遠未達到其應有地位。目前征收的18個稅種中，只有7個稅種收入完全歸地方政府所有，其收入不到全部稅收的一成，僅能提供地方財政收入的兩成，見下表。從全國層面看：2011年，3個共享稅收入為5.1萬億元，占全部稅收收入的56.3%，若加上具有共享性質的4個地方稅種，比重為76.5%，而純粹的7個地方稅種收入僅占到9.6%。從地方層面看，共享稅分成收入1.5萬億元，占地方稅收收入的36.9%，若加上具有共享性質的地方稅種，比重為79%，純粹的地方稅僅占到21%。
可見，這種狀況極大弱化了地方政府行使職權的物質基礎。為彌補收支失衡，許多政府被迫采取了兩種措施。一方面，“自己動手、廣開財路”，導致土地財政、稅外收費和債務性融資問題日益突出。前兩年房地產市場繁榮時，一些地方的土地收入竟占到全部財政收入的70%以上，還有浙江、河北等地出現了寅吃卯糧、收過頭稅現象。另一方面，“依賴上級、跑部錢進”，本地財力嚴重依賴于上級轉移支付。2011年全國有6個省份一般性轉移支付規模超過本地可用財力的一半，有14個省份超過1/3，這又似乎回到舊體制的“統收統支”局面，地方政府的稅權被嚴重削弱，組織收入積極性大打折扣。如果營改增完全推開后，地方政府將進一步面臨減收（企業稅負降低）、增支（彌補增稅企業損失）甚至制度性減收（收入按現行增值稅分成比例）的多重壓力。據有關機構預測，僅減收就將達到數千億元規模。
4． 稅務征管機構不協調。一是國地稅機構分設與形勢發展不協調，二是國地稅機構之間工作不協調。一方面，隨著經濟社會發展、稅源結構變化和財稅改革深入，國地稅兩套機構分設帶來的弊端日漸顯現，其核心表現就是由機構增設、人員增加、程序繁瑣和征管手段落后共同導致的征稅成本持續升高。據《中國稅務報》數據顯示，我國目前的征稅成本為5% ～ 8%，遠高于1994年稅改前3.12%的水平，更高于西方發達國家1%左右的平均水平（美國僅為0.58%）。另一方面，兩個稅務機構的工作關系尚未完全理順，仍存在稅收征管范圍劃分不盡合理、工作配合不夠密切、操作程序不夠規范等問題。而隨著“營改增”試點行業的擴大，國地稅分工又開始出現新的矛盾，作為地稅系統主要征收稅種的營業稅征管業務逐漸轉向國稅部門，勢必進一步減少地稅部門的工作量（2011營業稅收入占全國地稅系統稅收征收額的40.5%）。如何協調兩者關系，在征稅范圍、機構職責和人員安排上作相應調整，將是地方稅體系構建不可回避的重要內容。
二、加快構建我國地方稅體系的建議
當前，我國增值稅擴圍、房產稅試點和資源稅調整等地方稅改革已然啟動，但總體看，進展步伐較慢、效果尚不顯著。構建地方稅體系，應按照黨的“十八大”報告“加快改革財稅體制”的總體要求，進一步完善政府間財政關系、優化政府內部財政管理，逐步形成具有我國特色的稅權相對獨立、稅種相對完整、收入相對穩定、征管相對協調的地方稅體系。
1． 探索不同類型稅權劃分，形成相對獨立的地方稅權體系。國家政體和地區間經濟發展不平衡的現狀，決定了我國不可能建立完全分權型的地方稅體系，只能中央地方兼顧，即中央立法為主，地方立法為輔。根據不同稅種的屬性和功能，具體可分為三種類型。①中央獨權型。對全國統一開征稅基流動性較大且與穩定國民經濟、調整收入分配有關的稅種，如資源稅、未來的社會保障稅和遺產贈予稅等，由中央統一立法和解釋。②中央主權型。對全國普遍開征作用范圍僅限于地方、對全國統一市場沒有太大影響的稅種，如契稅、印花稅、城建稅等，由中央統一立法，地方政府可以確定實施細則和征管辦法。③地方主權型。對具有地方性特點的稅源開征新稅種，如對本轄區內特有的大宗產物課征特產稅、對本區域具有稅收特征的收費或基金改成地方稅種，賦予省級政府完整的立法權和征管權，但需報中央及全國人大備案并接受監督。2． 推進三大主體稅種改革，形成相對完整的地方稅種結構。地方稅主體稅種應該具備稅基堅實、范圍廣泛、規模較大等特征，從我國國情來看，應盡快推進房產稅、資源稅和城建稅改革，將其打造成地方稅體系的三大支柱。其中較發達地區工商業繁榮、城鎮化率較高，應以房產稅為主體稅種；欠發達地區多為資源富集地區，可通過資源稅形成大宗穩定的支柱財源；一般地區只要擁有一定數量的從事生產經營活動的單位和個人，就會帶來較豐裕的城建稅收入。
（1）加快推進房產稅試點。目前，以房產稅為代表的財產稅已成為多數國家地方政府的主要稅源，日本財產稅占到市町村稅收收入的四成，法國建筑稅和住宅稅占到地方稅收收入的七成，美國房產稅占到州以下地方政府稅收收入的3/4。隨著我國經濟發展、城鎮化進程加快和居民收入提升，房產存量不斷增加，稅基也日益堅實。據有關部門測算，若比照上海和重慶的征收稅率對全國所有住宅開征房產稅，預計每年可實現收入約5 000億元，將是目前房產稅收入的4倍。目前，應利用房地產市場相對放緩的有利時機，進一步擴大個人存量房產稅征收試點區域，適時調整征收范圍和征收方式。在試點房產稅的地方，還可以探索將房產稅和城鎮土地使用稅合并，并逐步將土地增值稅一同并入，最終實現將現存于房地產開發、流轉和保有環節的各類稅費合并為統一的房地產稅。
（2）深入推進資源稅改革。2010年6月，我國率先在新疆開展資源稅改革試點，一年后資源稅收入增長了5.2倍，成為當地第三大稅種。2011年11月改革擴圍到全國，當年資源稅收入增長了43%。目前應適時將水、森林、草場資源納入征收范圍，將占我國能源消費70%的煤炭和具有重要戰略意義的鐵礦石改為從價征收。當然，由于礦產資源是上游產品，牽一發而動全身，而我國目前國民經濟還嚴重依賴鋼鐵、石化等資源型產業，尤其是鋼鐵行業尚未擺脫虧損，一旦對焦炭和鐵礦石兩大煉鋼原料進行稅改，勢必沖擊相關行業，進而威脅多個地區的重要財源，因而需選好時機、統籌考慮。
（3）探索推進城建稅調整。城建稅具有普遍課征特征，能夠為地方政府提供穩定的收入來源，在許多地區一直是僅次于營業稅的第二大地方稅種，2011年其收入占我國地方稅收收入的6.8%。建議盡早探索城建稅改革，使之成為獨立稅種，改變其附加稅屬性和專款專用特征，將納稅人銷售（營業）收入作為計稅依據，并科學設定幅度比例稅率。
3． 依據稅改階段分步實施，形成相對穩定的地方收入規模。地方稅體系構建是個長期過程，為保證地方政府在過渡期擁有穩定的收入來源、更好地履行職能，應根據稅改的不同階段，采取不同的目標和對策。
（1）稅改初期增加轉移支付。為彌補地方稅改革之初對地方政府、尤其是欠發達地區政府收入的沖擊，應進一步完善均衡性轉移支付測算辦法，增加一般性轉移支付規模和比例，保證地方政府擁有一定的財力規模。
（2）稅改中期提高分享比例。在地方稅改革已經啟動、主體稅種尚未成熟的情況下，為減少過于依賴轉移支付所帶來的成本損耗，宜考慮調整相關稅種的收入歸屬與分享比例。以營改增為例，今年的試點范圍將進一步擴大到中西部省份和郵電通信、鐵路運輸、建筑安裝等行業，必然造成地方財政直接減收。因此，應提高增值稅地方分享比例（比如將25%調高到40%），等地方稅成型后，共享部分再順勢減少。
（3）稅改后期做實地方稅種。地方稅體系的形成最終需要地方稅種的支撐。在地方稅改革后期，應通過開征新稅種、調整現有稅種、減少共享稅種的方式，適當提高地方稅種的收入規模和所占比重，使其既能調動地方政府的征收積極性，又能滿足中央財政的統籌需要。比如，在正稅清費的基礎上，選擇防治任務繁重、技術標準成熟的稅目開征環境保護稅，探索社會保障籌資機制和教育費附加的費改稅，開征遺產贈與稅；調整印花稅征稅對象和耕地占用稅征收標準。
4． 深化相關財政經濟改革，形成相對協調的財稅管理關系。完善我國的地方稅體系，形成協調有效的稅收征管制度，必須深化相關財政經濟改革，主要是處理好三層關系。
一是處理好各級政府間的財稅關系。完善中央與地方以及各級地方政府之間的事權與支出責任。目前，可在義務教育、公共衛生、社會保障等基本公共服務領域取得突破，建立基本公共服務的各級政府共享與分擔機制。此外，需要簡化政府層級，在完善財政省直管縣的基礎上，加快探索行政省直管縣改革，最終實現省、市縣兩級政府都有相對應的稅種體系。
二是處理好區域政府間的財稅關系。盡快制定制度性規范措施，完善跨區域總分機構企業所得稅、營業稅的分配管理辦法，有效化解稅收與稅源背離的負面影響。同時，應規范政府行為、嚴格稅收執法，徹底改變區域間各種違反稅法的先征后返、稅收優惠、減免收費、相互引稅等惡性競爭狀況。
三是處理好稅務系統間的財稅關系。進一步規范國地稅機構的職責范圍，加強工作協調配合，加快征管改革步伐，通過建立統一的辦稅大廳、信息網絡和納稅檢查，實現國地稅聯網運行、信息共享。同時，隨著營改增的推進，按照降低稅收成本和稅收負擔的原則，探索兩稅合并的大部制改革。
【注】本文系2012年河北省科學技術研究與發展計劃項目“做大做強河北財政蛋糕研究”（項目編號：12456203D）的階段性研究成果。
主要參考文獻
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【作 者】
趙 寧
【作者單位】
（石家莊職業技術學院 石家莊 050081）
