【摘要】“財政懸崖”表面是對形如懸崖狀財政支出曲線的描述，其反映的本質是財政政策問題。財政政策從產生、決策、執行到實現目標，需要經歷一段較長的時間，體現了財政政策應用的局限性，財政理論稱之為財政政策時滯。本文從財政政策時滯的角度對“財政懸崖”問題進行了研究。
【關鍵詞】財政政策 時滯 財政懸崖
“財政懸崖”（Fiscal Cliff）一詞由美聯儲主席伯南克在2012年2月7日的國會聽證會上首次提出，用以形容在2013年1月1日這一“時間節點”上，若自動削減赤字機制啟動，會使政府財政開支被迫突然減少，財政支出曲線看上去狀如懸崖，故得名“財政懸崖”。“財政懸崖”是當前政治經濟環境下美國特有的現象，由于美國經濟在全球的重要地位，2012年全球都在圍繞著美國“財政懸崖”問題進行討論，學者們或出于對經濟的堪憂，或指向美國的政黨政治，鮮有圍繞財政政策本質問題展開研究。本文從財政政策時滯角度分析“財政懸崖”問題，以期揭示該現象背后的本質問題。
一、財政政策時滯的概念
財政政策是政府為了達到預定目標而確定的財政策略，是政府經濟活動的具體表現之一，也是政府宏觀經濟政策組成之一，通過財政收支具體活動來貫徹實施。
作為政府主導的政策之一，財政政策同其他政策一樣，從政策的擬訂、產生、組織實施，直到對經濟運行等發生影響，都會有一個較長的過程，我們稱之為政策時滯。
財政政策時滯是財政政策局限性之一，理論界對財政政策時滯分類有兩種觀點，即“三點論”和“四點論”。所謂“三點論”是指將財政政策時滯分為認識時滯、行動時滯和效果時滯。所謂“四點論”是指將財政政策時滯分為認識時滯、決策時滯、執行時滯和效應（作用）時滯。從現有觀點賦予的內容來看，對認識時滯和決策時滯（也即“三點論”的“行動時滯”）的認識是一致，主要區別在于“四點論”觀點將“三點論”觀點的“效果時滯”進行了細化，再分為“執行時滯”和“效應（作用）時滯”。筆者將財政時滯分為認識時滯、決策時滯、執行時滯、效應時滯四個階段：
1． 財政政策的認識時滯。從經濟形勢變化要求政府制定相應政策進行應對到政府認識到必須采取措施進行調控的時間，是財政政策的認識時滯，即政府根據經濟形勢決定采取財政政策干預的過程時間。政府采取財政政策進行干預，必須基于當時所處的經濟形勢。對經濟形勢的研判，取決于經濟活動數據的統計結果、經濟活動中存在的突出問題（如美國金融危機、債務危機、財政懸崖）等。
經濟數據統計本身有時間滯后性。不管是按月度、季度，還是按年度為周期進行計算，數據的產生必然在月度末、季度末及年度末之后。況且，經濟數據有時并不能及時反映經濟變動的趨勢，在經濟上升或下降的早期，經濟數據各指標指標之間并非一致，甚至有矛盾信號產生。經濟運行趨勢的數據指標在不同經濟環境和運行周期，可比性差異不同，增加了經濟運行趨勢的研判難度。
突出問題的出現，一般伴隨某個經濟“導火索”。如“財政懸崖”問題的“導火索”，源于伯南克的一句話。如果“導火索”沒有產生，政府也許沒有深刻認識問題的嚴重性，或者不愿意把問題的嚴重性暴露在公眾面前。政治家們出于政治利益考量，在相關利益集團干預下，面對經濟形勢不一定會及時啟動政策干預程序。
2． 財政政策的決策時滯。政府確定準備采取財政政策進行調控到進一步明確政策調控目標、選擇調控工具、制訂調控政策并形成調控方案的時間，是財政政策的決策時滯，也即財政政策措施出臺的過程時間。
面對經濟運行趨勢，政府雖有政策干預意愿，但基于政治利益考量，在政策工具運用和措施選擇中會產生分歧。如何改變稅收和政府支出，政府內部和社會各界會產生不同的觀點。如面對經濟衰退，財政政策既可以選擇增加政府支出，也可以選擇減少稅收，或者兩者同時選擇，以刺激經濟增長。即使政策方案得到擬訂，一些國家還要經過國會形成法案，在政黨之間進行博弈。從該角度而言，西方國家政府的決策時滯或許是財政政策時滯中的最長的。
3． 財政政策的執行時滯。從財政政策開始組織實施到市場經濟主體經濟行為變化，從而導致政府收支水平和結構變化的過程時間，是財政政策的執行時滯。
新出臺的財政政策包含了若干政策工具的運用，由財政、稅務及其他部門配合實施，并不會立即自動生效。微觀經濟主體對政府各部門執行的財政政策反應需要一個過程，適應政策變動后的效果，才能決定改變自身收支政策和結構調整。每個微觀經濟主體經濟運行結果的綜合，才能顯現出財政政策的效應。
4． 財政政策的效應時滯。財政政策從市場經濟主體經濟行為變化到影響經濟運行各環節指標等宏觀調控目標實現的過程時間，是財政政策的效應時滯。
政府采用不同的政策工具，政策效應是不一樣的，效應時滯也是長短有別的。一般情況下，政府選擇財政支出政策工具比財政收入政策工具效應時滯要長。政府采用財政支出政策進行調控，支出的投入方向、項目的確定、方案的產生、支出程序的規劃等都需要重新確定時間，對市場經濟主體影響時間也隨之拉長。政府采用財政收入政策如稅收政策進行調控，市場經濟主體對稅收政策敏感度強，針對政策調整重新決策時間迅速，政策效應傳導時間相對較短。
因此，鑒于財政政策時滯存在于政策從產生到轉型的各個階段，政府在調整財政政策時，一定要提高工作效率，從國家利益、百姓利益出發，縮短政策時滯，減少政策時滯對經濟運行調控的影響。
二、“財政懸崖”問題綜述
1. “財政懸崖”牽涉的問題。如下表所示，“財政懸崖”主要牽涉四個問題：（1）《經濟增長與稅收減免協調法案》中稅收減免措施到期。為了刺激經濟增長，小布什在2001年就任美國總統當年，頒布了《經濟增長與稅收減免協調法案》，將最高39.6%的所得稅稅率降低到35%；2002年將資本利得稅稅率從20%降到15%，并將對股息征收的個人所得稅稅率從35%降到15%；減稅期間均為10年。因2008年金融危機影響，2009年繼任的奧巴馬總統將減稅時間延長至2012年。
（2）薪資稅減稅政策到期。為刺激消費，奧巴馬總統頒布了薪資稅減稅政策，自2011年起將薪資稅從6.2%下調至4.2%，即2%的薪資稅減免政策，經過一次延期后，至2012年底到期。
（3）失業救濟金計劃的延長期到期。在頒布薪資稅減稅政策同時，出臺失業救濟金計劃，經過一次延期后，至2012年底到期。
（4）啟動自動削減赤字機制。2011年8月到期的債務規模超過當時的14.3萬億美元上限，國會圍繞提高債務上限問題達成一項削減聯邦政府赤字的妥協方案。該方案分兩部分執行：第一部分要求在10年內削減赤字9 170億美元，同時將公共債務上限提高9 000億美元，該項內容已經啟動；第二部分是在國會成立一個“超級委員會”，在2011年11月23日前就第二部分債務上限以及削減1.2萬億美元以上赤字的具體內容提出建議。“超級委員會”未能如期達成妥協方案，致使在2013年將啟動自動削減赤字機制。
以上問題若未得到及時解決，將導致美國財政支出驟然減少，同時伴隨稅收優惠到期使財政收入增加，不僅約束政府支出行為，還與美國經濟運行形勢的政策調整相矛盾。
2. “財政懸崖”的經濟影響。“財政懸崖”問題若真正變為現實，不僅拖累美國經濟，還將給世界經濟帶來負面沖擊。
對美國經濟的影響：據估算，“財政懸崖”所有措施涉及約6 000億美元，約占美國國內生產總值的3.8%，對2%左右增速的美國經濟復蘇而言，是巨大的拖累。“財政懸崖”問題將帶來政府財政收支的巨大變化及政府公共政策的改變，會沖擊市場主體的經濟行為。“財政懸崖”問題將導致美國因為財政政策的不確定性增加債務違約風險，主權信用評級有再次遭到調低的風險，沖擊市場投資者信心。“財政懸崖”問題導致政府削減財政赤字，財政狀況大幅度緊縮致使企業推遲招聘和投資，失業率有再次攀升至8%的風險。
對世界經濟的影響：“財政懸崖”對于美國經濟的沖擊將波及其他國家，拖累全球經濟的復蘇。美國經濟的波動，導致國際流動性避險意愿增強，避險資金的大幅度轉移將加劇世界金融的動蕩，增加世界經濟的不穩定。
3. “財政懸崖”的初步解決。隨著美國總統在2013年1月3日簽署了之前眾議院通過的旨在避免“財政懸崖”危機的議案，標志著理論界爭論近1年的“財政懸崖”問題得以初步解決，危機得以暫時緩解。達成協議的內容主要體現在以下三個方面：①2013年起，對個人收入40萬美元以上、家庭收入45萬美元以上的“富人階層”，對應的最高邊際稅率將從2012年的35%上升至39.6%，低于上述收入水平的群體稅率保持不變。②失業救濟金計劃延長一年。③自動削減財政開支機制將推遲兩個月啟動。
從協議內容看，暫時避過了總額超過6 000億美元的增稅減支措施，從理論上說為避免美國經濟“墜崖”提供一次緩沖。
4. “財政懸崖”的后續問題。“財政懸崖”危機涉及的幾個問題中，并未在已達成協議中體現的內容有：①資本利得稅稅率問題。《經濟增長與稅收減免協調法案》中提及的資本利得稅稅率將從15%回到20%。②股息個人所得稅問題。《經濟增長與稅收減免協調法案》中提及的對股息征收個人所得稅稅率將從15%回到35%。③薪資稅減稅問題。薪資稅減稅政策將結束，薪資稅稅率將從4.2%回到6.2%。
這些稅收優惠政策的到期，意味著涉及的稅收將回歸原來的稅率進行征收，由此也將形成一些負面影響：一是稅收優惠政策的結束，將大幅度增加政府的財政收入，與目前經濟形勢和政府所實施的其他政策如貨幣政策背道而馳，沖抵了包括財政政策本身在內的所有政策效應。二是資本利得稅和股息稅稅率的回歸，較之以前有較大幅度提高，增加企業與個人收入的稅收成本，可能刺激企業和個人進行資本轉移或直接移民。三是薪資稅稅率2%優惠的取消，意味著工薪階層繳納的社會保障稅在過去兩年基礎上將大幅度提高，普通美國人的工資將相應縮水，導致消費支出減少。
更為重要的是，為解決“財政懸崖”危機所達成的臨時協議，回避了削減政府開支、債務上限等棘手問題，沒有提出社會福利和稅制改革等中長期財政整頓的方案。2013年2月份若不能妥善解決16.4萬億美元的債務上限問題，美國政府將被迫違約，其對美國及世界經濟的危害將比“財政懸崖”問題本身更嚴重。
三、“財政懸崖”中的財政政策時滯分析
美國“財政懸崖”所涉及的四個問題，其政策前后時間跨度11年，很多政策還進行了反復延期，從而使“財政懸崖”危機集中在2013年爆發。從政策的出臺時間、執行時間、結束時間、延長執行時間、危機解決的過程、對經濟影響的時間與效果等等方面，充分反映了財政政策的時滯問題。
1. “財政懸崖”危機中的認識時滯。“財政懸崖”危機中，從經濟數據統計過程及反映經濟形勢狀況，迫使政府決定采取財政政策應對措施的時滯是必然存在的。但是，“財政懸崖”危機的認識時滯主要是由美國政黨利益決定的。“財政懸崖”問題的“導火索” 源于伯南克的那句話，但無論這句話說與不說，“財政懸崖”問題是客觀存在的，政府必須要采取措施應對。政治家們出于政治利益考量（如2012是大選之年），未及時啟動政策干預程序，兩個政黨都不愿意把問題的嚴重性暴露在公眾面前，延長了政策認識時滯。
由于經濟運行的客觀性和不可預期性、政客們基于利益考量、對“財政懸崖”認識不足造成從問題產生到決定政策干預而形成的時間，就是“財政懸崖”危機的認識時滯。2. “財政懸崖”危機中的決策時滯。“財政懸崖”問題的本質是在經濟不景氣背景下美國政治體制和決策機制存在的效率問題。美國歷來黨派斗爭尖銳激烈，不斷使財政政策決策問題上升為政黨之間的斗爭，其根源是美國政黨利益角逐與策略博弈。
政府提出的“財政懸崖”中涉及的所有財政法案，都需要國會參、眾兩院反復爭論、修改才能通過，經歷時間很長，最后是政黨利益博弈的結果。
“財政懸崖”期限迫使民主黨和共和黨在跌落懸崖前妥協，結果差點失敗。避免“財政懸崖”的協商過程中，共和黨主張削減政府開支，民主黨主張對富人增稅，再度凸顯了兩黨在賦稅和支出上的立場差距。
從美國政府與國會、民主黨與共和黨認識到必須解決“財政懸崖”問題開始，到歷經反復談判、政策爭論，再到妥協方案的出臺生效，構成了“財政懸崖”危機的決策時滯。
3. “財政懸崖”危機中的執行時滯。“財政懸崖”危機的執行時滯從廣義來講，是“財政懸崖”涉及首項財政政策執行開始到后續危機解決需要的時間；從狹義來講，是“財政懸崖”妥協方案出臺到后續危機解決需要的時間。“財政懸崖”危機的時滯由以下原因造成：
一是執行時間的不穩定性。從“財政懸崖”涉及的財政政策來看，所有政策都進行了延期，部分政策如失業救濟金計劃還進行了多次延期。政府和國會之間即使就每項政策形成了一致意見，但執行時間的不穩定，也會加劇執行難度，增加了執行時滯。
二是執行部門涉及范圍廣。“財政懸崖”各項工作涉及財政、稅務、央行、社保、國防等諸多部門，執行過程中難免會有推脫問題。
三是執行環境的復雜性。“財政懸崖”中最早財政政策自2001年開始，期間美國政治、經濟環境發生了巨大變化。從政治環境來說，經歷了三屆政府執政，遭受了“9.11”恐怖事件沖擊，發動了阿富汗戰爭、伊拉克戰爭等干預其他國家的活動；從經濟環境來說，經歷了金融危機、次貸危機、債務危機等經濟動蕩。執行環境的復雜，增加了財政政策的執行時滯。
4. “財政懸崖”危機中的效應時滯。“財政懸崖”表面反映的是支出減少形成的曲線，實質反映的是政策的緊縮性，與當前經濟形勢背道而馳，增加了政策的效應時滯。“財政懸崖”的四個問題總的來說包含了兩項收入政策和兩項支出政策。
收入政策時滯：《經濟增長與稅收減免協調法案》兩項收入政策，前后歷經十余年時間，三屆政府執行，一次延期，面臨經濟環境復雜，延緩了政策效應。
支出政策時滯：兩項支出政策中，削減政府開支機制明確，未來十年內削減國防等安全開支和國內其他項目政府開支1.2萬億美元。未來十年政策效應影響，拖累時間長，涉及面大。另一項失業救濟計劃，基于美國政治制度和政黨利益，計劃仍在不斷進行調整和延期。
總之，此次“財政懸崖”危機的臨時解決，只是就個人或家庭年收入超過一定基數恢復最高稅率征稅、失業救濟支出措施短暫延期，隨著政府削減支出、債務上限解決方案分歧的到來，“財政懸崖”危機的初步協議對經濟增長的大部分抑制影響逐步削弱，財政政策時滯問題還將長期困擾美國經濟。
四、財政政策時滯的本質認識
1． 財政政策時滯影響政策效用的發揮。財政政策是逆經濟風向而產生的，目的是熨平經濟波動。然而，財政政策時滯卻影響了財政政策效用的發揮，有時會造成經濟波動時間拉長，經濟波動幅度拉大，延緩了穩定經濟的政策效用。
2． 財政政策時滯不可避免只可縮減。財政政策時滯作為一種政府政策時滯類型，無論是怎么產生、執行的，其時滯是必然存在的，任何政府都不可能消除財政政策時滯。然而，受一國政治經濟體制、法律制度、經濟環境的影響，財政政策時滯是可以縮減的。
3． 財政政策時滯的關鍵內容是決策時滯。財政政策類型的選擇、工具的運用、目標的實現，關鍵在財政政策的決策。這些內容是構成財政政策決策時滯的主要原因。財政政策的決策起到承上啟下的關鍵作用，財政政策決策的結果直接影響到執行時滯、效應時滯。因此，財政政策時滯的關鍵內容是決策時滯。
4． 財政政策時滯縮減程度因政治制度而異。在不能改變現有政治制度情況下，要最大限度縮減財政政策時滯，需要利益集團各方共同制定一個符合效率標準的政策生成機制。當然，市場經濟體制發達程度在縮減財政政策時滯方面也發揮著很大作用。
5． 財政政策時滯問題的解決不是孤立的。縮減財政政策時滯，關鍵對象是財政政策問題本身，但卻不是唯一對象。換而言之，財政政策時滯問題解決不是孤立的，財政政策需要與另一項宏觀調控政策——貨幣政策協調以及國家產業政策等其他政策相適應。
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【作 者】
李國輝
【作者單位】
（浙江經貿職業技術學院 杭州 310018）
