【摘要】隨著常規油氣資源的日益枯竭，非常規油氣資源將在保證我國能源安全的任務中發揮越來越重要的作用。雖然我國非常規油氣資源儲量十分豐富，但是目前并沒有形成系統的財稅政策來促進非常規油氣資源產業的發展。本文采用系統思考的方法，應用因果回路圖作為分析工具，探討非常規油氣資源產業財稅政策的影響機理，在對財稅政策作用機理深入理解的基礎上，提出促進我國非常規油氣資源產業發展的財稅政策建議。
【關鍵詞】非常規油氣產業 財稅政策 影響機理
一、引言
隨著世界經濟的不斷發展，對能源需求的不斷增加，油氣資源的穩定保障成為一個國家能源安全需要考慮的重要問題。進入21世紀以來，全球范圍內探明新增常規油氣資源儲量的增長速度明顯放緩，而非常規油氣資源的勘探開發速度卻保持快速增長的態勢。非常規油氣資源是在常規開采技術下不能開采出來的油氣資源，主要包括煤層氣、頁巖氣、致密油、油砂等。
我國非常規油氣資源的儲量十分巨大，僅頁巖氣的儲量就達到30萬億 ~ 100萬億方，位列世界第四，煤層氣的資源量也十分豐富，資源儲量位列世界前三位。加快利用豐富的非常規油氣資源對于改變我國的能源結構、保證我國的能源安全具有重要的意義。目前我國已經出臺《頁巖氣十二五規劃》、《關于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》等多項政策文件促進非常規油氣的開發，但是國家還沒有形成系統的財稅政策確保非常規油氣資源產業的穩定發展。
本文采用系統思考的方法對非常規油氣資源產業的財稅政策影響進行動態分析，探討非常規油氣資源產業財稅政策的影響機理，在對財稅政策作用機理深入理解的基礎上，提出促進我國非常規油氣資源產業發展的財稅政策建議。
二、基于系統分析的非常規油氣資源產業財稅政策影響機理研究
1. 系統分析模型。約翰·斯特曼和彼得·圣吉將福瑞斯特教授創立的系統動力學應用于思維模式的研究，建立了系統思考理論。所謂的系統思考，就是將事件的因果關系及其影響機理進行全面的考慮，采用整體思維處理動態負責問題。通過將事件放到系統中進行思考來擴大人的思考時間與空間。
因果回路圖是進行系統思考的重要工具。在因果回路圖中包含多個變量，變量之間的影響關系由正負箭頭進行表示。由因果鏈中正負箭頭的個數可以決定因果鏈的極性。當因果回路圖為正反饋，獨立變量的變化會導致其他變量的同向變化；當因果回路圖為負反饋，獨立變量的變化會導致其他變量的反向變化。本文將使用因果回路圖作為分析工具，對財稅政策影響我國非常規油氣資源產業的機理進行分析。
2. 財政政策對非常規油氣資源產業發展的影響機理分析。政府可以通過政府投資、財政補貼等財政激勵政策加大對非常規油氣產業勘探、開發、生產等環節的投資與支持，進而促進非常規油氣產業的發展。圖1為財政政策對非常規油氣產業影響因果回路圖。從圖1中可以看出對非常規油氣資源產業勘探投資的增加會提高非常規油氣探明儲量及可采儲量的數量，從而提升了企業開采非常規油氣的意愿；開采數量的增加也直接影響到非常規油氣資源產業內非常規油氣資源的生產與銷售，非常規油氣產量的增加會使油氣價格下降，進而導致預期價格的降低；石油企業在決定是否勘探開發新的油氣田或者增產原有油氣田的時候會受預期價格的影響，如果預期價格不高，那么企業只會開發一些現有油田，而不會投入新的資金用于勘探活動。
2007年國家出臺《財政部關于煤層氣（瓦斯）開發利用補貼的實施意見》和《國家發展和改革委員會關于煤層氣價格管理的通知》對煤層氣的開發利用進行了財政補貼和價格管制。隨后國家便對煤層氣發電制定了優先上網、開采補貼0.2元/立方米的政策措施，這些措施的實施使得煤層氣的產量在2007之后大幅上升。2008年我國煤層氣的產量為50億立方米，2010年產量就達到了100億立方米。所以說財政優惠政策的實施對非常規油氣產業的發展具有重要作用。
3. 稅費政策對非常規油氣產業發展的影響機理分析。非常規油氣產業的稅費政策主要包括增值稅、營業稅、消費稅、資源稅、石油特別收益金、礦產資源補償費以及其他稅費等，圖2為不同種類的稅費政策對非常規油氣產業影響的因果回路圖。
（1）資源稅。非常規石油天然氣資源屬于國家能源礦產，需要使用從價定率繳納相應的資源稅。從圖2中看出，非常規油氣價格上漲會增加企業繳納的資源稅額，資源稅的增加會導致營業稅金及附加的上漲，從而增加了石油企業的生產成本，導致非常規油氣的價格上漲，形成非常規油氣價稅協同增長的增強回路（R1）；非常規油氣價格的增長會直接影響到非常規油氣的勘探、開發、生產。從長遠看油氣資源價格呈現上漲趨勢，而資源稅是按照價格的一定比例進行征收，價格上漲會促進資源稅的上漲，從而直接增加了油氣開采企業的成本，這一部分成本能否通過價格上漲轉嫁出去或者通過技術創新降低成本進行內部消化，直接影響著非常規油氣產業的勘探、開發和生產活動。目前我國非常規油氣產業資源稅方面的優惠政策只實施在煤層氣上，其他非常規油氣并沒有享受到資源稅的減免政策。煤層氣近幾年的發展速度明顯要高于其他非常規油氣，這與資源稅的減免有一定的關系。
（2）礦產資源補償費。礦產資源補償費是為了維護國家對礦產資源的財產權益，促進礦產資源的勘查、合理開發和保護征收的一種費用。國家增加非常規油氣礦產資源補償費會提高石油企業的生產成本，生產成本的增加會促進油氣價格的上升，因為補償費是按照銷售收入的比例進行征收，油氣價格的上升又會導致礦產資源補償費的增加，形成增強回路（R2）。目前我國只對部分非常規油氣例如頁巖氣實行了礦產資源補償費減免政策，但是對煤層氣、油頁巖等并沒有優惠政策。
（3）石油特別收益金。石油特別收益金是當國內原油銷售價格超過一定水平時，國家按一定比例從石油開采企業銷售國產原油所獲得的超額收入中征收的特別收入。石油特別收益金是按照原油超額收入的一定比例進行征收，政府降低非常規石油特別收益金的征收比率或者起征點，會導致石油企業的成本費用增加，進而推動石油價格的上升；石油價格的上升又會增加到石油特別收益金的繳納，從而形成石油特別收益金和油氣價格上的增強回路（R3）。在石油特別收益金方面，我國目前還沒有對非常規油氣資源實施稅費優惠政策。
（4）流轉稅。流轉稅是對商品或勞務的流轉額進行征收的一種稅，非常規油氣資源產業流轉稅主要是營業稅、增值稅、消費稅等。消費稅按照從量定額和從價定率計征，營業稅和增值稅分別按照從價計征和從價定率進行征收。同資源稅相同，非常規油氣價格上漲會增加企業繳納的流轉稅額，流轉稅的增加會導致營業稅金及附加的上漲，從而增加了石油企業的生產成本，導致非常規油氣的價格上漲，形成非常規油氣價稅協同增長的增強回路（R4）。2007年1月1日起，對煤層氣抽采企業的增值稅一般納稅人抽采銷售煤層氣實行增值稅先征后退政策。但在營業稅方面，財政部已經明確表示營業稅是紅線不能動搖不能減免。目前我國非常規油氣同常規油氣繳納的營業稅率相同，而增值稅率均為13%。
（5）其他稅費。其他稅費包括領取探礦權、采礦權許可證登記費、環境監測費、環境治理補償費、污染物排放費、水資源費等費用，這些費用通過影響企業的生產成本進而影響到油氣價格的高低。這些費用增了石油企業的生產成本，會影響到非常規油氣產業勘探、開發和生產。
三、促進我國非常規油氣產業發展的財稅政策建議
1. 增加財政支出，加大基礎設施建設。財政支出會影響到非常規油氣資源的建設力度。積極的財政政策會引導資金進入非常規油氣資源產業的勘探、開發和利用領域。非常規油氣資源產業目前處于產業發展初期，很多非常規油氣開采項目需要先進行基礎設施的投入才能進行后續工作。因此我國需要制定積極的非常規油氣資源產業政策，加大其基礎建設。首先，要擴大產業直接扶持力度，推動產業和諧發展。財政通過直接撥款、補助產業的勘探開發，對一些風險較大的活動進行財政扶持。其次，擴大非常規油氣的支持范圍，推動產業的整體發展。非常規油氣產業屬于一個大型綜合產業，其領域眾多，需要技術廣泛。對非常規油氣產業的發展不能只對其中某一環節進行扶持，而應擴大扶持面，保持產業發展的連貫性。最后，運用多種財政工具，促進非常規油氣產業融資能力提高。可以通過政府融資擔保、財政補貼、設立專項資金等多種財政工具，促進產業融資能力提升。制定明晰的引進民間資本和外資的政策，引導企業加大投資力度，解決制約非常規油氣資源發展的資金和技術瓶頸問題。
2. 提升技術創新的稅收激勵，降低非常規油氣開采成本。技術創新是產業發展的重要前提，對處于產業發展初期的產業來說更是如此。誰掌握了核心技術，誰就在競爭中取得了先機。目前我國只掌握了小部分非常規油氣開發的技術，大部分的非常規油氣開采技術并不成熟。我國非常規油氣資源產業優惠政策主要集中在勘探開發上，針對產業技術還沒有出臺扶持政策予以幫助。因此，獲得非常規油氣開采的核心技術，必須在深刻把握產業發展特征和創新能力的基礎上，加大其稅收扶持力度。
第一，加快增值稅擴圍的步伐，對創新技術的應用給予增值稅優惠。第二，發揮關稅對非常規油氣產業自主創新的調節作用。加快培育非常規油氣產業自主創新能力既要靠產業自力更生，又要借助技術的吸收引進。非常規油氣資源具有獨特的形成、富集與分布規律，應使用財政杠桿推動產學研的結合，積極開展天然氣水合物、油砂、煤層氣等非常規資源勘探開發技術的研發。
3. 以成熟經驗做指導，建立優惠政策體系。目前在我們國家非常規油氣資源中煤層氣的勘探開發已經較為較為成熟，在發展過程中也積累了一定的經驗。國家先后出臺多個文件促進煤層氣產業的發展。2013年在以往優惠政策和實施經驗的基礎上，我國針對煤層氣產業出臺了《煤層氣產業政策（征詢意見稿）》，里面涉及市場準入、產業布局、勘探開發等多個方面。因此我國應借鑒以往經驗，抓緊構建非常規油氣資源產業的優惠政策體系，具體來說：一是在國家層面盡快制定非常規油氣資源戰略發展規劃。非常規油氣資源具有一定的發展潛力和重要戰略意義，需從長遠性、戰略性來用好資源。二是要根據不同種類非常規油氣的特點制定區別的財稅優惠政策，區別對待。非常規油氣的種類很多，每個種類都有他自身的特點，應根據非常規油氣自身的特性制定差別的稅率制度。
【注】本文受教育部人文社科基金項目（編號：11YJCZH-108）及山東省自然科學基金項目（編號：ZR2012GM011）資助。
主要參考文獻
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6. 黃盛初，劉文革，趙國泉.中國煤層氣開發利用現狀及發展趨勢.中國煤炭，2009；35
【作 者】
丁 浩（博士生導師） 代汝峰
【作者單位】
（中國石油大學〈華東〉經濟管理學院 青島 266580）
