【摘要】本文首先分析了我國國庫現金管理收益不夠理想的原因主要是國庫現金管理協調貨幣和財政政策兩大目標較為困難。然后提出了進一步加強國庫現金管理的幾點建議，即：統一認識，加快國庫現金管理進程；強化中央國庫現金管理；推進地方國庫現金管理；完善預算管理機制。
【關鍵詞】國庫現金管理 局限性 預算管理
國庫現金管理是國庫集中支付制度改革的一項重要內容，我國國庫現金管理起步較晚，2006年，經國務院批準，財政部、中央人民銀行發布了《中央國庫現金管理暫行辦法》，為我國國庫現金管理提供了法律基礎。目前國庫現金管理在提高資金收益和管理國庫現金流等方面取得了較大的成效，但仍存在一定的局限性。因此，需要進一步推進國庫現金管理，發揮國庫集中收付改革的制度優勢。
一、我國國庫現金管理存在的局限性
1. 國庫現金管理收益有限。2006 ~ 2012年，中央國庫現金管理定期存款操作規模從200億元增加到6 900億元，到期收益從1.33億元增加到143.06億元，7年累計操作量達2.06萬億元，預期到期收益合計398.96億元，有效地提高了財政資金的效益。但月均200億 ~ 600億元的定期存款規模與上萬億元的國庫庫款相比，仍然只是“杯水車薪”，國庫現金月度操作量占政府存款月平均余額比重不到2%，見表1。
2. 國庫現金管理未能有效熨平政府存款波動。經過幾年的探索，中央國庫現金管理操作在與庫底資金協調方面逐步摸索出了一些規律，如在政府存款低谷時期凈回籠資金，在政府存款平穩時期進行等額滾動操作，在政府存款高峰時期凈投放資金等。但目前國庫現金管理存在操作規模偏小、操作頻率較低、操作品種單一的缺陷，未能有效熨平政府存款波動。2006 ~ 2012年，共計有53個月進行國庫定期存款的投出或（和）收回操作，其中14個月國庫定期存款操作熨平了政府存款波動（反向操作），占26%；13個月加劇了波動（同向操作），占25%；26個月基本無影響（滾動操作）。
3. 地方國庫現金管理舉步維艱。中央國庫現金管理開展以來完善了制度框架和操作機制，加強了風險監測，初步形成每月1次、300億 ~ 600億元規模、期限3 ~ 9個月不等的到期滾動操作的格局。與中央國庫現金管理進展良好的局面相反，地方國庫現金管理卻遲遲未能啟動。在地方政府和財政部門的強烈要求下，財政部同意地方“采取多種方式開展地方國庫現金管理創新”，一些地方也紛紛試水，采用“專戶現金管理”等變通方式開展地方國庫現金管理，在一定程度上沖擊貨幣政策實施效果，并給國庫資金帶來重大安全隱患。
4. 國庫現金管理工作機制面臨諸多困難。一是協調框架有待改進，現行現金管理制度缺少商業銀行參與，單靠財政部內部的例會制度很難確定國庫現金管理發展方向以及現金管理操作取向。二是國庫現金管理的投資方式單一，國庫定期存款的期限一般為3 ~ 9個月，缺少短期品種。中央國庫現金管理以國庫定期存款為主，2006年和2008年進行過兩次買回國債操作，但市場反應冷淡后再沒有使用；而地方各級財政部門理財能力不一，地方國庫現金管理未來最有可能也是使用國庫定期存款。三是國庫庫存資金波動依然很劇烈，預測工作難度較大，仍以短期預測、靜態預測為主，未能考慮到內外部環境變化等因素；預測精度只是在統計上較為滿意，離現實的國庫現金管理操作、國庫現金流的改善仍有較大余地。二、我國國庫現金管理存在局限性的原因
1. 國庫現金管理協調貨幣和財政兩大政策目標有較大難度。在國庫現金管理中，配合中央銀行貨幣政策與提高資金使用效益的財政政策目標發生沖突時，國庫現金管理必須服從貨幣政策的大局。這是因為：①國庫現金管理通過對政府存款的投放（收回），相當于調整存款準備金總量。中央銀行國庫存款和商業銀行存款準備金是中央銀行資產負債表中并列的負債項目，兩者呈現反向變動關系（見圖1）。盡管存款準備金主要受政策性因素影響，但近年來我國中央銀行存款波動仍在一定程度上主導了其變化趨勢，國庫現金管理通過對存款準備金的影響進而對整個貨幣供應產生影響。②減少市場波動優于增加收益的原則，使得國庫現金管理對外投資對沖了中央銀行公開市場操作的效果。表面上看財政直接受益增加，但中央銀行被迫加大對沖力度而增加了相應的成本（如發行央行票據），導致盈利水平下降，最終使其上繳中央財政的利潤減少，從而增加了宏觀調控的難度。
2. 國庫現金管理各方尚未完全達成共識。雖然財政部和人民銀行同屬宏觀調控的職能部門，都服從于宏觀調控的大局需要，但財政部是從財政改革的要求來分析問題的，人民銀行則是站在貨幣調控、流動性管理的角度看待問題的。財政部認為財政集中收付與國庫現金管理是一個有機整體，開展國庫現金管理，對于提高國庫現金的使用效益、完善財政政策和提高財政管理水平、有效實施政府宏觀調控具有重要的意義。而人民銀行認為開展國庫現金管理，必定會對央行流動性管理及貨幣政策產生沖擊，從而影響到國家宏觀調控大局，因此提出“積極穩妥，相機抉擇”的操作原則。特別在對地方國庫現金管理的問題上，就如何和貨幣政策協調兩部門存在較大分歧。各方對國庫現金管理未能達成共識，也在一定程度上制約了國庫現金管理工作的深入推進。
3. 預算編制不準確與預算執行軟約束是國庫現金流劇烈波動的根本原因。我國預算編制的不準確體現在對收入估算保守，對支出估計過大，使得收入預算的執行進度快于計劃進度，而支出預算的執行進度則滯后于預算計劃和收入進度，導致財政收入連年大幅超收和年底突擊支出。而各級政府部門在預算執行時又存在較大的隨意性，據統計，2011年我國省、市、縣三級中僅有65%、74.4%和75.5%的本級單位年初部門預算到位。預算編制的不準確和預算執行的隨意性，導致收支進度不匹配，國庫現金流波動劇烈。同時，由于國庫集中收付實現了資金由“中轉”到“直達”，財政資金在未支付到收款人之前一直保存在國庫，而國庫庫款持續保持高水平，使得我國政府支出能力落后于收入能力的問題更加凸顯，“有錢花不出去”成為困擾各級政府的突出問題，影響了財政集中收付改革的效果。近年來每年上千億元的年終財政撥款結余資金就是一個例證，見表2。
三、進一步推進國庫現金管理的建議
1. 統一認識，加快國庫現金管理進程。國庫現金管理是財政集中收付改革深化的必經途徑，不宜因對貨幣政策的影響而簡單否定。財政部和人民銀行應從大局出發，加強溝通與協商，在國家宏觀調控的總體要求下，既要合理兼顧財政政策與貨幣政策調控，又要尊重地方政府發展當地經濟的客觀需求，積極穩妥地加快國庫現金管理進程。
2. 強化推進中央國庫現金管理。短期內要繼續促進滾動操作（定期存款到期時等量操作出去），以降低庫款規模，并由滾動操作向盯準操作（保持庫存現金余額不變的操作）轉變，熨平庫款波動。從中長期來看，適時啟動國債回購和逆回購，加強微調，降低國庫現金波動對貨幣政策的影響。
3. 推進地方國庫現金管理。從2012年國庫現金月末平均余額來看，中央和地方余額分別占14.5%和85.5%，可見，目前國庫現金高水平主要癥結在地方。因此應按照安全、規范的原則，盡快啟動地方國庫現金管理，可先行在省本級試點，待取得經驗后再逐步向地市級、縣區級推進，并參照中央國庫現金管理中的“三臺原則”做好各方面的制度安排。
4. 完善預算管理機制。一是規范預算分配機制，細化預算編制，提高年初預算到位率，對項目支出和專項經費實行滾動預算，長計劃、短安排。二是嚴格預算調整和完善超收收入使用辦法，將預算執行細化到具體項目，嚴格按照預算計劃抓好支出進度。三是全面推進部門綜合財政預算改革，強化預算約束。四是大力推進集中收付改革，擴大國庫集中支付改革預算級次和資金范圍，中央、省、地實現所有預算單位都實施國庫集中支付改革、所有財政資金都納入改革范圍。
主要參考文獻
董化杰，王毅.財政收支與貨幣政策.中國金融，2011；12
【作 者】陳 穎
【作者單位】（中國人民銀行海口中心支行 海口 570105）
