摘要：國庫集中支付是一項全新的工作，如何根據本單位的實際情況建立一套適應國庫集中支付模式的財務管理模式，是當前最為迫切的一項創新性基礎性工作。
江北區自2008年實行國庫集中支付改革試點，2011年全面推行，改革的力度不斷增強，廣度和方向也在不斷完善，改革的效果也十分明顯：一是提高了財政資金使用的效率；二是增強了預算執行的透明度；三是強化了預算約束力和監督管理機制；四是理順了財務管理關系。但是，在幾年的改革中，江北區財政局也認識到隨著國庫集中支付改革的進一步深化，使財政資金的審批監督模式和流動方向發生了很大的變化，對單位財務管理模式和會計核算程序產生了一定的影響，各單位也在實際的運行中由于種種原因暴露出諸多不足。如何適應國庫集中支付制度，加強單位財務管理工作，提高財務管理水平迫在眉睫，本文對此進行了初步的探討。
一、國庫集中支付制度對預算單位財務管理的影響
實行國庫集中支付制度，是以國庫單一賬戶體系為基礎，以健全的財政支付信息系統和銀行間實行清算系統為依托，在預算單位動用財政性資金購買商品、勞務和支付款項時，提出申請，經國庫集中支付機構審核后，將資金通過國庫單一賬戶體系支付給收款人。國庫集中支付雖然只是財政資金撥付方式的改革，但對預算單位而言，不單是賬戶核算、資金使用以及對賬方式有所變化，而且對單位財務管理的影響也將是廣泛而深遠的。
（一）財務管理的對象從“資金”轉向“預算”
實行國庫集中支付前,各預算單位許多工作都是圍繞資金管理來展開。實行國庫集中支付后,預算資金的撥付方式和程序發生了變化，所有資金歸屬國庫,削弱了單位資金的調度權，日常財務管理已不再涉及資金管理,預算單位的財務支出取決于年度預算和用款計劃,這就要求部門預算必須完整、全面、準確,突出了預算的中心地位,強調了預算的約束力,單位財務管理重心由資金管理轉向全面預算管理。
（二）財務管理的模式由簡單的核算型向復雜的管理型轉變
財務管理的職能主要為核算、監督，但監督職能往往不能落到實處。實行國庫集中支付，財務部門對每筆資金的使用從預算、月度計劃到使用都要參與，在參與過程中有利于及時實行監督，有利于財務部門監督職能的更好發揮。財務部門從資金使用角度參與管理，其職能由核算型向管理型轉變，在時效上變以前的事后管理為現在的事前、事中和事后管理。
（三）財務支付方式由單一支付變為網絡支付
過去單位在使用財政性資金時，都是由財政部門或上級主管部門將財政性資金先撥入各預算單位銀行存款賬戶，然后在支出發生時通過銀行轉賬或支付現金的方式將款項支付給收款人，支付都是經過財政—單位—服務或經銷商。實行國庫集中支付各預算單位主要是通過國庫集中支付系統將資金支付給收款人，而無需經過預算單位，減少了支付環節，由資金流變為信息流，由預算單位單一支付變為財政網絡支付，從根本上改變了各預算單位原有的財務支付方式。
（四）財務管理目標由最基本的防錯避漏轉向更高要求的合理科學預算
實行國庫集中支付前，區財政部門對財政資金的使用缺乏事前和事中監管。實行國庫集中支付后，財政性資金在未發生實際支付前，都以指標和計劃額度的形式存放在國庫單一賬戶體系中。在實際發生支出時，除小額的授權支付外，財政部門對大多數資金支出都實施全過程實時監控，財政監管“關口”前移。這就從制度和機制上有效地防范各種違法違規問題，保證了財政性資金的安全性，同時也促使預算單位的財務管理逐漸向合理科學預算轉變。
二、國庫集中支付制度對預算單位財務管理的積極意義
對于納入集中支付管理的預算單位，在改革方案中明確規定“保持預算單位資金使用權、財務管理權和會計核算權不變。”在實際的運行中，支付機構也是按照“責權不變、集中支付、分戶核算、封閉運行”的辦法進行管理。雖然在理論上預算單位的“責權不變”，但國庫集中支付模式對單位財務管理還是有很明顯的積極作用：
（一）有利于加強對單位財政資金的統一調度和管理，能充分實施財政事中和事后監督，從源頭上規范財政資金的使用，杜絕截留和挪用現象；
（二）有利于加強對財政資金的管理和監督，減少資金在單位賬戶上的滯留時間，提高資金的使用效率；
（三）有利于預算單位調整財務管理體制，進一步理順財務管理關系，促進財務部門與各業務部門的工作協調，加強財務部門與各業務部門的關系，提高財務部門的地位。
（四）有利于主管部門（或一級預算單位）通過年度預算和月度計劃的審批和控制，加強對下屬的獨立單位（或二級預算單位）財務的管理和監督。
三、目前國庫集中支付模式下，預算單位財務管理存在的問題
上面已經講到實施國庫集中支付后，行政事業單位三權并沒有變化，但由于財政資金支付、監督和審批方式的變化也使單位財務管理面臨一些問題：
（一）部門預算編制的高要求增加了財務管理的復雜性，而單位領導對財務管理的理念還停留在僅僅滿足于財務會計或預、決算的核算
國庫集中支付制度規定“有預算才有支出”，區分預算內、外不同的資金來源，區分不同的類、款、項等資金渠道并規定類款項之間不可以調劑使用。如果預算編制不全，用款項目及數額的漏報、少報，有可能造成單位必須開支的費用無法報銷。由于單位普遍出現預算編制比較粗糙，存在較大的隨意性，一部分資金未納入部門預算等現象，待到實際要支付才發現預算不足或出現類款項目混亂，部分單位只有通過頻繁調整用款計劃經濟科目才能支付款項，增加了單位財務管理的復雜性。
預算單位對財務管理的重視程度不夠，單位領導對財務管理的理念停留在做“財務報表”、“預算報表”和“決算報表”上，對國庫集中支付制度的這種全新的管理模式，認識不夠到位。一是單位分管財務的領導非專業性居多，即懂財務又能全面掌握單位業務的分管領導比較缺乏，往往都是按以前管“資金”的辦法在管理，沒能在思想上認識到“預算指標”的重要性。二是財務部門與其他業務部門脫節的現象比較嚴重，往往財務人員對本單位支出情況的掌握比較被動，預算和計劃的準確性無法保證。
（二）由于預算約束力的加強，預算單位財務的機動靈活性受到了較大的制約，有一定的抵觸情緒
由于國庫集中支付增加了財政支出的透明度和規范性，國庫集中支付和資金的分配由批復的預算額度完全控制，預算額度又由批準的月度用款計劃進一步得到分解和確定。實行國庫集中支付制度后，單位資金的自主權受到一定的限制，由于財政預算調整的操作步驟較多，因此在大多數預算項目上單位基本上沒有調整的余地，加上單位對國庫集中支付制度的宣傳學習不夠，出現了對該項改革不理解的現象。單位對國庫集中支付的抵觸情緒將制約財務管理職能的發揮，造成了預算單位財政資金使用計劃和進度的不合理。
（三）國庫集中支付制度改革的配套措施、規章制度建設相對滯后
國庫集中支付制度是一項涉及面廣，運行復雜的系統工程，實行國庫集中支付制度改革后，行政事業單位的預算管理、會計核算模式和具體方法、資金支付方式及銀行賬戶管理等發生了較大的變化，原在執行、使用中的法律、法規、規章制度已不適應新形勢的需要，不適應單位的發展現狀和國庫集中支付改革的要求。
對財政部門而言，這個系統不光單純地涉及到指標、計劃的下達和支付流程這些基本功能，還體現在預算項目的精細化管理、公務支出的有效控制、政府采購的效率化以及支付數據的合理化運用等等配套制度；對預算單位而言，涉及財務、資產、人事、基建等多個業務部門，一些專業部門還涉及部分專業領域，原有的與之相關的管理辦法和規章制度已不能滿足改革的要求，需要盡快完善。
（四）人員素質低導致單位財務管理基礎薄弱，單位會計人員綜合業務素質有待提高
實行國庫集中支付后，由于管理方式和支付方式的轉變，對單位財務管理人員提出了更高的要求。一方面由于預算安排對經費和支出的制約作用，要求預算單位會計人員不但具備財務會計及管理會計的相關知識，而且要對單位的業務有一定的了解，才能對單位可能發生的情況進行科學規劃和預測，為單位預算管理奠定基礎。另一方面，計算機和網絡的廣泛應用，要求會計人員必須具備一定的現代信息技術，熟練軟件操作，才能不影響到國庫集中支付業務的正常辦理。預算單位所配備財務人員有相當部分不是專職會計，有些甚至對財務專業知識不夠了解，即使是一些經驗豐富的老會計，由于國庫集中支付是新生事物，需要學習改變的地方也有很多。但一般的財務人員缺乏學習新知識的動力，僅將工作停留在財務核算模式,忽視了其參與單位財務管理的作用，導致財務人員財務管理基礎知識存在先天性的不足。
（五）國庫信息的管理系統還不夠成熟，單位預算財務管理電子化、網絡化建設落后
國庫集中支付信息系統在實際運用過程中有所欠缺，功能還不夠完善。國庫集中支付優勢的實現不應該僅僅表現在整個財政資金運行流程的完成上，更重要的應該體現在對財政資金全方位的監控以保證國庫支付數據的準確性，以及如何在此基礎上對這些支付信息的合理利用上。而現有的國庫集中支付信息系統在實際運用過程中發現有所欠缺，功能還不夠完善，不能滿足國庫集中支付的全部要求，沒有真正做到事前、事中和事后的全方位監控，在對支付數據的整合利用上也缺乏想法。
作為預算單位來說，實行國庫集中支付制度后，財政、預算單位、國庫和代理銀行之間均通過網絡系統來實現業務操作，因此必須要建立一個與之兼容的現代化財務管理系統，以便及時準確報送、反饋有關財政資金使用和管理信息。不少單位普遍存在國庫支付電子信息平臺建設滯后及會計信息化水平不高，或由于技術問題無法與財政信息系統對接。部分業務較為復雜的單位，目前的支付系統軟件不能滿足單位的業務需求，需借助于其他商業軟件進行輔助核算，增加單位賬務核算工作量。
四、完善預算單位財務管理的對策
國庫集中支付是一項全新的工作，對于預算單位的財務部門來說，如何根據本單位的實際情況建立一套適應國庫集中支付模式的財務管理模式，是當前最為迫切的一項創新性基礎性工作。在此實施過程中必然會出現許多新情況和新問題，需要不斷加以規范和完善。
（一）轉變財務管理理念，財務管理要在核算和反映的基礎上加強管理職能，真正做到財務管理職能的回歸
財務管理的職能要實現從單純的會計核算型向綜合管理型轉變，一是要更新觀念,提高認識，單位領導及財務人員要從傳統的理財思想和方法中轉變過來，重視財務工作的重要性；二是要立足于加強單位財務管理的出發點，強調財務工作和業務工作的有機結合，實現財務管理工作的前瞻性，確保預算和計劃的準確性；三是結合單位實際，建立全面、科學的財務分析系統，合理利用和分析以往的財務支出數據，為領導的決策當好參謀。
（二）細化預算，完善編制，提高預算執行力度
一是預算單位應進一步增強預算編制的真實性、準確性。在準確把握本單位業務運行規律的基礎上，認真分析歷年財務數據，充分預測下年度的實際運行情況，為合理編制預算提供依據。二是加強資金使用的計劃性，單位內各用款單位及相關資金管理部門要密切配合，財務人員根據實際用款進度編制合理的用款計劃，將授權支付和直接支付的每項明細支出都納入預算，準確、及時報送用款計劃，使資金嚴格按計劃支付，杜絕無預算的支出，維護預算的嚴肅性。三是財務部門要對預算執行全過程進行監督管理，進一步健全保證資金安全的運行機制，樹立行政理財觀念，以預算促項目，加強預算執行管理，提高資金使用的安全性、規范性。
(三)加強預算單位內部控制制度的建設，合理設崗，健全制度，完善內部管理制度
一是單位財務部門內部應結合本單位實際，對國庫集中支付業務各環節合理設置崗位,明確崗位職責任務，由不同的財務和管理人員分別負責支付軟件計劃管理和支付管理的錄入和復核工作，各種專用票據和印鑒（包括每人的ukey和密碼等）都要按照內部牽制的制度保管和使用。二是要建立配套的內部核算制度和財務管理制度，應對原有的內部管理制度進行修訂、完善，建立健全各項內部財務管理制度，具體包括內部職能崗位分工、財務審批制度、財物保管制度、費用報銷開支標準等一系列制度，并不斷完善。三是要認識到國庫集中支付工作是一項政策性、行政性很強的工作，在實際工作中，要使行政業務人員和財務人員共同做到有法可依、有章可循。在平時的工作中，要加強財務監督管理工作的宣傳，務必把財務監督管理的工作貫徹在平時的業務工作中去，為提高財政資金使用的合法性、效率性和效益性提供制度保障。
（四）單位財務人員應提高要求，正確認識，加強學習，切實提高財務管理水平
實行國庫集中支付后，管理方式和支付方式轉變，財務管理人員在原有的財務會計知識上，還需要學習和具備的新能力有：
1、由于預算對經費和支出的制約作用，要求財務管理人員要熟悉財政預算的相關流程和各類規定；
2、由于計算機和網絡的廣泛應用，要求財務管理人員也必須具備一定的現代信息技術管理經驗；
3、由于預算和計劃準確性的要求和業務工作息息相關，還需要財務管理人員具備一定的協調和溝通能力，并熟悉本單位的業務流程。
因此，各預算單位首先要調動單位的財務管理人員的學習積極性和主動性；其次要合理配備財會機構和人員：可通過選調、公開招考具有財務方面專業知識、有一定計算機操作能力的專職財務人員，把具有較高業務素質和較好職業道德的財務人員吸收到財務崗位上來；再次作為財政部門要加大培訓教育力度，協助單位加強對財務人員的培訓與管理，舉辦有關業務知識和操作培訓，進一步提高財務人員整體素質和參與單位財務管理的能力。
（五）繼續完善國庫信息管理系統，提高會計信息化程度，盡快實現國庫信息和財務會計信息化處理的鏈接，加快國庫數據和會計信息合理開發利用的步伐
會計信息網絡化是國庫集中支付的必要條件和技術手段，財政部門一方面應積極主動查找軟件存在的問題，及時修復軟件漏洞，進行軟件升級；另一方面應積極開發國庫系統的各項配套功能，特別是動態監控和國庫數據二次開發利用。區財政在今年進行了財政國庫數據和單位財務軟件的對接工作，估計明年就要開始推廣。
預算單位也需加快信息化建設步伐，提高系統的安全性和穩定性，實現信息資源共享，實現從“會計電算化”向“會計信息化”的過渡。同時要增強財務人員的用戶信息保密意識,各角色操作人員要經常更改用戶密碼,強化安全防范意識，一旦發生系統異常，要及時反映，并采取必要措施，避免造成損失。
總之，國庫集中支付模式已經徹底打破了原來的單位以“資金”為主的財務管理模式，對于這種預算單位財務管理新模式的摸索和提高，不光僅僅是財政部門的工作。作為以財政撥款為主的行政事業單位必須解放思想、與時俱進，進一步提高單位財務管理水平, 積極探索適應改革需要的財務管理模式，相信通過各方的共同努力，一定會使江北區的財政國庫管理制度改革不斷地推向前進。
作者：江北區財政局
