摘要：執法責任制重點放在內抓崗位責任制、外抓政務公開上，因此，稅務稽查部門應該在執法責任制明確化、執法管理制度化的基礎上，著力實現“執法主體合法化、執法職權法定化、執法內容準確化、執法程序規范化、執法形式標準化”的良好局面。
稅務稽查是一把護法之劍，劍鋒所指，便是各種涉稅違法行為。所以如何在社會主義市場經濟發展的新形勢下，堅持從理論創新、體制創新、機制創新和科技創新入手，積極發揮稅務稽查在打擊偷、逃、抗、騙稅，提高稽查的震懾力，以查促管，以查促征等方面的作用，維護國家稅法的嚴肅性，權威性，創造公平效率的納稅環境。本文結合麗水稽查工作的實際，從分析現狀，提高認識，完善稽查監督機制，強化干部隊伍建議等方面入手，探索建立和健全符合市場經濟規律與國際慣例的稅務稽查。
一、分析現狀，理清思路，尋找差距。
在新的征管模式中構建的選案、檢查、審理、執行四分離既相互聯系、相互制約的科學、規范的稽查體系，在保障征管運行、維護稅收職能的實現具有不可替代作用。但在實際操作過程中受多方面因素制約，沒有發揮其應有效力。
1、選案環節上仍需提高針對性。目前選案主要靠有限的資料進行人工選案，缺乏對稽查對象財務、經營、納稅情況等信息的綜合分析，憑主觀意志選擇稽查對象，使選案工作盲目性和隨意性大?；榫謱τ型刀愊右杉{稅人資料搜集機制沒有，缺乏必要的手段，選案首先要會及時發現偷稅嫌疑人。
2、有待進一步加強檢查環節監控性。能否真正查出問題，案件是否查深查透，從而使偷稅者得到應有的處理，很大程度上在于稽查人員能否秉公執法、依法檢查，稽查人員的業務素質和工作責任心，有些案件出現檢查不全、不深、不透。在市場經濟條件下，各種偷稅活動不可能按照即定的模式進行，也沒有完全規律化的方式可用于稽查和偵破。這樣檢查環節就沒有統一的標準可衡量，即是有標準也是表面化的，深層次的是無法衡量。就賬查賬的老套路無法適應新的形勢，缺乏創新稽查方法。
?。?、強化審理環節監督性。能否使檢查發現的問題及其處理意見得到依法落實，關鍵在于審理人員能否做到嚴格把關，依法審理和過硬業務素質。在審理環節對稽查案件的審理就事論事，停留在檢查人員提供材料上，案審目前對案件事實是否清楚，證據是否確鑿，適用法律法規是否適當，檢查程序是否合法，資料是否齊全，定性是否準確等方面進行審理，這些案件的表象，沒有從案件審理的深度和廣度突破，案審糾錯和內防不廉的監督機制失效，留于表層的監督和把關。二級案審時間過長，特別是案審委員會會議無法及時召開，使不少案件失去執行的最佳時機，當前偷稅現象普通，稽查效率和數量上沒有突破，也很難有威懾性，質量與效率是一對矛盾體，只有質量和效率兼顧，效率優先的原則，才能體現出稽查的重中之重。
二、統一認識，理順關系，實現管理新突破。
1、名正才能言順，實現理論創新，對稅務稽查概念再認識。根據稅務稽查本質屬性和當前新征管模式構建立的客觀需要及筆者工作經歷。對稅務稽查定義如下：稅務稽查是指稅務專業稽查機構，依據法律和法規和相應工作規程，對涉嫌稅收違法的納稅人或扣繳義務人所進行的全面的、綜合的稅務檢查和處理活動。（1）稅務稽查主體稅務專業稽查機構，（2）稅務稽查對象是依據舉報或科學選案而確定的有涉嫌違法行為的納稅人，扣繳義務人。（3）稅務稽查程序必須根據國家稅務總局制定的《稅務稽查工作規程》，經過選案、實施、審理、執行4個環節。（4）稅務稽查目的一般是為打擊偷逃稅違法犯罪行為，對涉嫌違法的納稅人進行全面徹底的檢查，以震懾犯罪，維護稅收秩序。
2、有位才有為，稅務稽查地位再確立。稅務稽查在稅收征管中具有“重中之重”的地位和作用，特別是隨著新征管模式的實施，納稅人自主申報納稅和征、管、查專業格局形成，稽查的這種地位和作用的更加顯著。一般性的稅收漏洞隨著納稅人素質提高和稅收征管手段的提高會自動修復，稅收征管中的主要矛盾將是如何懲處極少數納稅人故意的、嚴重的違法犯罪行為。筆者對于稽查在稅收征管的地位再確立。（1）稅務稽查是整個稅收征管的“邊防線”。稅務稽查作為稅收征管體系的重要組成部分，是繼征收、管理環節后，為保證征管運行、防止納稅人逃避納稅義務的最后一道防線。（2）稅務稽查是維持稅收秩序的“殺手锏”，稅務稽查是打擊違法行為，懲處涉稅犯罪的重要手段，在維護稅法尊嚴、營造良好稅收環境中可以發揮其他征管手段無法替代的重要作用。（3）稅務稽查是增強納稅人法制觀念、促進依法納稅和誠實納稅的“警醒劑”。正是因為有了稽查對不法納稅人的懲治，才能對其他納稅人起到警示、震懾作用，才能促進納稅人增強法制觀念，自覺、準確、誠實地申報納稅。（4）稅務稽查還是防腐堵漏、促進公正執法的“監測器”?；橥ㄟ^對納稅人狀況的檢查可以對稅收征管其他環節的行為起到監督作用?？梢钥闯?，征管是“壩”，稽查是“網”，這張“網”是否結實、有張力是構建新稅收征管模式的關鍵，是深化征管改革、建立信息化專業化的稅收征管體系“守護神”。
3、有職才有責，稅務稽查的職能再界定。傳統觀點一般認為，稅務稽查的基本職能：追補稅收收入職能和以查促管職能，但稅務稽查的關鍵職能是震懾納稅人，使得納稅人不敢肆意偷稅，這一職能發揮的不夠。當前主要是用懲罰手段震懾納稅人，其實發現問題和發現偷稅者比查出偷了多少稅罰了多少款重要得多。應結合當前征、管查分工協作的職責要求，稅務稽查應具有4個職能：（1）打擊職能。開展稅務稽查的最主要目的，就是嚴肅查處各種稅收違法犯罪行為，嚴厲打擊偷逃稅分子，維護稅法尊嚴，保障正常的稅收秩序。（2）震懾職能。通過對稅收違法行為的查處打擊，可以對那些心存僥幸、有潛在動機的納稅人起到震懾、警示、教育的作用?；閷{稅人的震懾作用不夠，缺乏應有的威懾力量。在一些國家，納稅人一聽說稅務稽查人員要找上門，往往十分緊張，非常害怕，這說明這些國家的稅務稽查有很強震懾力，而在我國，納稅人對待稅務稽查人員上門已經習以為常，稅收違法行為也仍然比較普通，對于那些屢查屢偷的納稅人，稅務稽查并未對他們的稅收違法行為很強的震懾作用，還有些典型的案件，曝光遇到阻力，沒有進行曝光，削弱了稅務稽查的威懾力量。（3）促管職能。通過稅務稽查可以發現稅收征管中的漏洞和薄弱環節，提出加強和改進征管的措施建議，促進稅收征管水平和質量的提高。（4）增收職能。通過稅務稽查可以作為堵塞稅收漏洞的最后一道防線，把偷逃的稅收追補回來，增加稅收收入，減少稅收流失。
三、夯實基礎，改善條件，開創稽查工作創新新局面。
1、構筑科學、稹密、高效稽查機構為工作創新奠定基礎。稅法剛性不強，稅收征管松懈，稅務執法不力，一定程度上給違法犯罪分子以偷稅的可乘之機，如果稅務稽查這張“網”織得很密，違法犯罪分子的偷稅就無從產生。因此，稅務稽查部門要從根本上制止和打擊偷稅違法行為，鏟除滋生偷稅的土壤和條件，必須建立科學、稹密、高效地稅一級稽查機構。真正形成選案部門不查案、查案部門不定案、定案部門不執行、執行部門受監控的稽查制約機制。
2、建立嚴格的執法責任制和執法過錯追究制，為稽查工作創新提供制度上的約束。執法責任制重點放在內抓崗位責任制、外抓政務公開上，因此，稅務稽查部門應該在執法責任制明確化、執法管理制度化的基礎上，著力實現“執法主體合法化、執法職權法定化、執法內容準確化、執法程序規范化、執法形式標準化”的良好局面。
3、加快稽查信息化建設，為稽查工作創新提供技術平臺。稅務稽查的信息化，就是要在稽查工作中貫徹科技加管理的方針，充分運用信息技術，通過信息采集、信息傳輸、信息處理加強對稽查各個環節的科學管理，目的是實現稽查工作的科學、規范、高效。目前，加快稽查信息化建設主要做好三個方面工作。一是加快建立規范統一，功能完善的稅務稽查信息系統。建議由國家稅務總局牽頭，結合稅收征管軟件建設抓緊開發統一的具有良好兼容性和功能齊全的稽查軟件。
4、塑造“學習型”稽查干部隊伍，是稽查工作創新決定的因素。當前稽查人員綜合素質參差不齊，與復雜市場經濟不適應，與新形勢的需要有差距?；槿藛T政治素質、業務素質、職業道德有待加強，人是決定因素，打鐵要靠自身硬，稅務稽查工作始終在查證與反查證、揭露和反揭露、偷稅和反偷稅的前沿較量。稅務違法案件具有很強隱藏性，復雜性、專業性，多樣性等特征，尤其要求稽查人員具有靈活查賬技巧和豐富的辦案經驗，還要懂得一些市場經濟理論知識，生產經營管理知識和相關法制知識，掌握計算機操作技能和司法辦案等技能，要會查案，會辦案。目前絕在多數地稅稽查人員沒有經過稅務稽查專業的正規培訓，盡快培養一支精通財務、法律、信息處理、情報網絡和價值估算等知識隊伍，適應稽查智能化要求。加強稽查隊伍自身建設，樹立地稅稽查執法形象，要建立一支高效廉潔、政治可靠、業務精通、作風過硬的稽查隊伍迫在眉睫。
四、以人為本，采取積極措施，再創稽查工作新的輝煌。
1、完善選案機制，在選案準確性有所突破。選案是確定檢查對象，找準打擊目標。要充分關注征管中所面臨的新情況和棘手問題，要注意選案的準確性和客觀性，要盡快運用計算機選案。選案的準確性，是四環節首要環節。（1）信息化是選案環節必經之路。盡可能地充分利用計算機資源，通過對計算機內部貯存的納稅人信息和案例信息，進行綜合判斷，準確篩選；信息化進一步為決策層提高決策能力和判斷能力，設立一些參數和必要的預警系統，要遵循信息化建設從操作層向管理層轉移，功能從事務型向決策層轉移，重點從基層向機關轉移的思路，全面“盤活”存量信息為增量信息。（2）稽查的選案參與稅源監控全過程。地稅信息系統重點稅源監控模塊，強化數據的批量處理和測算分析功能，充分發揮重點稅源監控在稅收預測、稽查選案、稅政分析等方面的決策支持作用，保證稅源監控的準確和到位。（3）確定科學的選案標準。綜合科應指定專人搜集、整理和匯總納稅人信息和數據，加強與征管局的聯系，為稽查日常稽查提供準確的案源，要堅持“始終突出異常申報戶，瞄準多次舉報戶，盯緊稅源重點戶，掃清稅收冷門戶”的選案原則，是依靠日常的工作經驗和資料的積累及廣泛的社會信息資源，緊扣征管上的熱點，難點和盲點問題。（4）稅務管理各個環節重視發現案源。在征收、管理環節重視對偷稅嫌疑人的發現，加強聯系和合作，建立納稅信譽等級制度和納稅評估系統，為選案提供確鑿的依據。通過這些的機制，使每一個偷稅嫌疑人可能受到潛在的稽查威脅，關健是可能受到懲罰。只有運用各種選案方法特別是運用計算機選出最有可能涉嫌稅收違法的納稅人，進行有針對性的稽查，才是“重點稽查”的真正內含。
2、完善監督檢查機制，提高辦案效率和辦案質量突破。案件質量是稽查的生命，也是當前今后一段時間的重點和難點，是稽查四分離制度實施后面臨的一個突出的問題。稽查是戰斗的前沿陣地，風頭浪尖，是稽查程序的關鍵環節。要在追求規模中求質量，在追求辦案效率中求質量，在規范中發展，在發展中規范。解決這個問題，應從多個環節入手，建立健全制度，實行全面監控。牢牢抓住“以日常稽查為基點，專項稽查為重點，專案稽查為亮點”的工作方針。做到查前有方案，查中有紀錄，查后有反饋。（1）實行目錄檢查制度。檢查前，預先擬定調查計劃或調查提綱，形成一個檢查目錄（即要素檢查），對檢查內容事先作明確要求，作為最低標準，爭取對一個調查對象調查一次就能達到調查目的。有些重大案件的調查計劃或調查提綱，要經集體研究決定，以免調查工作中出現失誤，貽誤調查時機，形成對檢查內容的必要約束，這是事前監督。（2）實行嚴格的工作底稿制度。要通過工作底稿，把檢查的過程和結果完整地記錄下來，便于事后監督。另一方面從規范稅務稽查工作底稿著手，根據不同的稽查對象和要求，設計使用統一的稽查工作底稿及文書，保證稽查行為的完整性。強化證據意識，不斷提高取證技能，完善稽查證據收集、使用的基本操作規范，提高稽查質量的可操作性。并搞好證據的排列組合，一個案件調查完畢，調查人員應當對全部證據的合法性、真實性和關聯性進行甄別，去掉可有可無的證據，然后按照證據要證明的對象，進行分類編號，每一類證據前面附注說明某號證據說明什么問題。這樣做好處，一是便于稽查人員對案件理清頭緒，二是便于審理人員審理案件，節約審理時間，提高稽查工作效率。（3）建立辦案質量標準。事物總有其一般規律性，稅務違法案件也有其一般規律性，為指導辦案和便于案審，促進辦案質量的提高。利用“目錄檢查法”原則上確定必須檢查的內容和環節，增強稽查質量的可監督性。（4）引入適度的競爭機制，把檢查科的人員分成若干相對固定組，主協查分工，以查補稅款、辦案時限、案件數量、退查次數、復查是否有問題等幾個方面進行分組競爭，成績好的給予物質和精神的獎勵，以此作為績效考核和職務進升的參考。（5）先行處理制度，如果一個案件中只有一個或幾個違法事實能夠確認，而其他違法事實暫時難以查清，可以先對能夠確認違法事實作出處理，提高稽查效率，有效防止積案和壓案。（6）建立稅務稽查預警制，切實提高稽查的針對性，加在打擊的力度，針對目前大量稽查力量被輕微違法行為牽制的問題，可以在稽查前要求未達到一定標準的納稅人對納稅情況進行重新申報，或對其某些行為作出書面解釋，對拒不申報和解釋的，才立案稽查。通過實行稽查預警制度過濾，便于集中力量打擊故意和嚴重的稅務違法行為。（7）建立分類稽查制度。實施分類管理，劃片稽查，專業稽查的分類稽查制度，對不同的行業實施的稽查的稽查人員在某一時期相對固定化、專業化。這樣有利于培養專業化的稽查人員，有利于案件查深查透，提高辦案質量。
3、完善審理機制，在辦案深度和力度有所突破。審理是稅務稽查的核心環節。為進一步加強稽查案件審理工作，規范審理流程，確保處理客觀、全面、公正。(1)建立審理底稿制度。為了全面反映稅務稽查案件審理過程，需要建立稅務稽查案件審理底稿制度。第一類的稅務稽查文書的審理底稿。第二類是反映文書傳遞程序過程的審理底稿。第三類是對稅務稽查案件內容的審理底稿。(2)建立集體會審制度。確定會審職責、范圍、工作程序、處理意見等，體現審理嚴肅性，客觀性。(3)完善案件審理分級制度。市局成立稅務案件審理委員會，使之制度化、規范化，體現及時性。審理綜合把關，監督職能，要充分發揮其“自我糾錯功能”和“以審促查”的作用。一方面制訂了較為嚴格的審理崗位工作考核辦法，另一方面，賦予審理人員必要的自行補證、退回稽查的權利，允許審理人員實行“復查前移”。案審應貫穿案件的始終，在案件的事前、事中、事后全過程的監督。
4、完善執行機制，在入庫率和結案率有所突破。執行是稽查成果最終體現。要嚴肅紀律，加大力度，法律賦予手段稅收保全、強制的執行手段用足用好，有效控制稽查對象的應稅貨物、財產，保證案件查處的順利實施和國家稅款及時足額入庫。要加大與司法部門的配合，提高執行及時率，在入庫率和結案率有所突破。同時，完善建立稅務案件公示制度，真正發揮稽查的警示教育作用。完善重大案件曝光制度，對偷稅額大、性質惡裂、多次處罰的納稅人在新聞媒體上曝光，對不法分子的威懾，提高稽查的社會力度。
5、建立競爭激勵機制，在隊伍和人員建設方面有所突破。建立以下幾項制度：(1)是建立立功嘉獎制度，對重大案件辦案有功人員及時予以物質和精神獎勵；落實責任，合理獎勵；(2)是建立等級考核管理制度，強化對稽查人員的考核，并實行等級制，以鼓勵稽查人員鉆研業務，提高素質，從而全面提高稽查執法水平；建立梯形的稽查人才庫。推行稽查業務等級制和主協查制，通過考試和工作實績考核等將稽查人員劃分為若干業務等級，明確擔任主查、主審的稽查人員必須具備有業務等級，并相應確定其工資待遇，開成權責利統一的稽查辦案制度。全體稽查人員中，每年應當有四分之一人員進行培訓。(3)建立稽查人員資格準入制度。嚴把“進囗”關，堅持進入必考（考試、考核）的原則，通過嚴格的資格認定，允許合格有人員從事稅務稽查工作。實施稽查系統“人才高地”戰備，只有取得一定業務等級資格的稽查人員方準上崗。(4)是建立科學晉升制度。嚴格按照公平、民主、競爭的原則，選好掌權人，要通競爭上崗、公開選拔、民主推薦、崗位輪換等多種形式選好掌權人，同時，要逐步建立人民群眾廣泛參政的考察機制，擴大干部群眾選拔任用工作的知情權、參與權、選擇權和監督權。通過這種方式選擇上來的干部就有正氣，講原則，講政治，綜合素質高，群眾基礎好。(5)建立科學稽查員評價體系。把所有工作可能量化和細化進行分解，達到量化、細化、分解，以量化管理。年度個人考核不能以領導主觀意象和人際關系“拉票”多少為依據。以量化工作指數為主，領導評價，民主測評為附，確立科學合理稽查人員工作好壞的標準。
作者：鄭旭偉
