摘要：教育行政部門對各學校預算草案進行審核，匯編成教育部門預算草案，取消義務教育階段中小學校原有的銀行賬戶，由核算中心統一在代理銀行開設銀行賬戶，進行集中管理。
財政部、教育部《關于確保農村義務教育經費投入加強財政預算管理的通知》（財教[2006]3號）明確提出：“以縣為主，校財局管”的財務管理體制。從2007年春季學期開始，全面實行農村義務教育經費保障機制改革，這既是一項“群眾得實惠，政府得人心，社會得發展”的重大舉措，又是一項“確保優先發展義務教育的戰略地位，確保義務教育的責任落實，確保義務教育的經費投入，確保義務教育健康均衡發展”的總體要求。隨著農村義務教育體制改革的不斷深入，以往各中小學“校財校管”的財務管理模式已不能適應義務教育發展要求。建立健全的預算編制制度和適應當前教育經費的財務管理體系，是理順教育財務管理體制，規范教育財務管理行為，確保農村義務教育經費保障體制改革的需要，只有實現“校財局管”的財務管理模式，才能保證教育體制改革的順利進行和不斷深入。現筆者就工作中的體會淺談“校財局管”的農村義務教育經費管理模式。
一、實行義務教育經費保障機制改革以前的財務管理體制分析
2007年以前，農村義務教育階段學校實行“獨立核算，校財校管”的財務管理模式，學校的收入主要是學雜費收入、財政補助收入、住校費收入和其它收入。各中小學校設有總務主任、會計、出納等崗位，負責本校的會計核算工作。學校的財務開支由各學校校長審批，這種管理辦法沿用多年，也發揮過其歷史作用，如正常公業務費報賬方便，學校對財務狀況掌握及時準確等等，但也現露出了很多的問題和弊端，與現在農村義務教育新機制改革的“以縣為主、校財局管”的管理格局嚴重相悖。
1. 預算管理不嚴
中小學校預算編制制度不健全、不科學。大部分中小學校沒有合理安排財務收支，存在學校收多少就用多少，財政撥多少就花多少的現象，有的學校甚至盲目上項目搞建設，造成負債運行，影響學校的正常運轉；有的學校根本沒有按照學校當前和發展的需要編制預算，有的雖然編制了預算，但是預算編制不完整或比較粗放，或者完全沒有按照預算執行；有的學校將公用經費用來發放教職工補助，有的將基建專款用來保運轉，有的拆東墻補西墻，造成資金擠占、挪用等現象，嚴重影響正常的教育教學秩序。
2. 財務收支過亂
部分學校亂收費現象還沒有從根本上得到治理，存在的問題相當突出。如票據管理混亂，不使用合規的票據或干脆不開票據；有的超標準收費、重復收費、巧立名目收費、搭車收費、擴大范圍收費；有的利用提高班、補習班、特長班、競賽班等方式變相收費；有的對校服費和刊物費實行“一刀切”強制收費等。學校經費支出的無計劃性和無預算性，使得部分學校支出過濫、過亂。
3. 資產管理不實
由于學校經費缺乏計劃性和預算性，學校重投資，輕管理的現象存在，部分學校盲目的購建資產，固定資產購入后不登資產帳，使得學校賬賬、賬卡、賬物上的資產數據不符，部分學校的財產被盜被損后也無法在單位固定資產賬目上反映出來，存在有賬無物或有物無賬現象。在使用固定資產過程中，出借、出租、轉移固定資產時，沒有嚴格按照規定的程序辦理相應的手續，造成學校資產流失。
4. 財務監督不力
學校的有限經費沒有建立科學的預算編制、嚴格的執行控制制度和系統的分析評價的體系，收支信息反饋遲緩、時效性差，分析數據有限且利用價值不高，不能及時、有效地對中小學資金的收支進行管理，缺乏對經費活動進行事前、事中、事后的監管，難以對預算執行情況做出準確的評價，無法確保資金安全和有效使用,學校財務沒有切實做到公開透明，不能及時方便地向社會公布，接受社會監督。
5. 會計核算不準
基于會計業務發生時間、會計核算方法和賬務處理技術手段等方面的原因，大多數學校采用分散模式進行財務核算，財務數據不能集中管理，沒有形成統一的財務標準和計算口徑。由于各中小學校財務管理水平不一致，教育主管部門制定下發的會計科目體系、核算方式、財務管理制度等難以得到落實。有的學校會計核算方法隨意更改，總、明細賬科目隨意增減，導致各學校的財務數據不一致，影響各校之間的財務數據的可比性，無法對各中小學校的財務數據進行匯總分析，實現財務數據共享。
二、實行“校財局管”的積極意義
鑒于上述原農村中小學教育經費管理存在的種種問題和弊端，迎來了教育經費保障機制改革的“東風”，義務教育階段中小學校財務實行“以縣為主，校財局管”，是實施農村義務教育經費保障機制改革的需要；是科學、合理配置教育資源，加快農村義務教育事業發展的有效手段。
1. 規范財務管理，加強會計監督
（1）收費行為規范化。按照省物價局、財政廳、教育廳每學期的收費文件規定：學校除按規定向自愿在校就餐學生收取伙食費外，不得向學生收取其它費用。對義務教育階段中小學的經費進行集中核算，可以從源頭上控制學校的亂收費行為，在票據管理和報賬程序中進行規范，這樣可以從根本上有效地控制學校收費行為，杜絕學校“一邊免費，一邊亂收費”現象的發生。（2）支出管理合理化。“校財局管”要求學校的所有支出均需通過教育經費核算管理中心的賬戶進行核算，對學校的每項支出從原始單據的審核到最后報賬，嚴格遵守報賬審批程序，從而有效地制止學校財務支出中違法違規行為的發生，杜絕不合理的開支。（3）賬務處理統一化。教育經費核算管理中心對義務教育階段中小學校的會計業務核算嚴格按照會計制度和相關的規定進行賬務處理，統一了會計核算的口徑和費用支出標準，教育經費核算管理中心根據審核通過的報賬單及相關原始單據，填制記賬憑證、登記賬簿、編制會計報表，確保了會計信息的真實性和準確性。（4）會計監督有效化。教育經費核算管理中心的會計人員的隸屬關系與學校分離，能有效地擺脫會計人員與學校的依附關系，使會計人員的工作相對獨立，為會計人員依法行使職權提供了有利保證。教育經費的使用管理由事后監督向事前和事中監督轉變，實現了會計監督前移，從制度上減少了學校任意支配資金的可能性，防止了資金使用過程中不規范行為發生。
2. 強化預算編制，促進集中采購
（1）預算編制精細化。義務教育階段中小學校依據上年度的會計資料和本年度的教職工人數、學生人數及學校的實際情況，按照統一的口徑和要求進行預算編制，按照“準備和二上二下”的原則編制預算，使預算編制更加科學、準確、精細，提高部門預算的編制質量。教育經費核算管理中心在日常財務處理過程中嚴格執行學校預算指標，從而強化預算約束機制，促進預算制度的執行，并對預算進行考核評估。（2）政府采購制度化。根據本年度學校的預算編制，對大宗采購項目，必須按政府集中采購程序進行購買，如不按規定執行政府集中采購的采購行為，教育經費核算管理中心可以拒絕受理，對未上報采購預算和超過財政核定標準的采購項目將不支付款項，從資金結算方面杜絕不合規采購行為的發生，對學校的采購行為起到了制約作用。從而防止學校采購的隨意性，促進政府集中采購工作規范有序。
三、實行“校財局管”的財務管理模式
1. 設置合理的會計機構
（1）按照中央和國務院關于農村中小學實行“以縣為主，校財局管、分校核算”的管理辦法要求，以縣級財政、教育部門組建農村義務教育經費核算管理中心，代理縣域內農村義務教育階段中小學校的會計核算工作。其會計業務人員由財政和教育兩家共同派員組成，內部設置業務核算組、資金管理組和綜合組。崗位設置中心主任、副主任、主管會計、會計、出納、稽核等崗位。教育經費核算管理中心的負責人和工作人員都必須具備《會計從業資格證書》或具備更高的會計職稱，其人事任免和人員調動必須征得財政部門和教育部門的同意，保持會計業務人員相對固定。
（2）義務教育階段中小學校應設立一位具有《會計從業資格證》的人員擔任報賬員工作，辦理學校財務會計核算和報賬等業務。各鄉（鎮）中心學校設立一位具有《會計從業資格證》的人員，擔任本鄉（鎮）中心學校的總報賬員，負責本鄉（鎮）轄區內的會計復核和財務監管工作。
2. 制定健全的財務管理制度
為了規范會計核算行為，提高會計信息質量，根據《中華人民共和國會計法》、《行政事業單位財務制度》、《中小學校財務制度》和《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》（國發[2005]43號）精神，結合當地實際情況，制訂教育系統財務管理制度，主要包括：收入管理、支出管理、固定資產管理、負債管理、工資福利管理、會計人員管理、檔案管理、服務承諾管理、首問負責管理、集中支付流程、集中核算操作程序、報銷審核操作規程、財務監督與責任追究等內容，規范會計人員的操作程序和會計行為，明確規定具體事項的審批權限和審批程序，統一學校的收費行為和經費開支標準。
3. 編制精細的學校預算體系
據規定，農村中小學校預算編制統一以學校為基本編制單位，采用“二上二下”的預算編報模式進行預算編制。“一上”：中小學校要在校長的統一領導下，財務人員具體組織實施，成立由教務、總務、財務和教師代表組成的預算編制小組，根據學校實際情況共同研究預算年度內學校收支計劃建議，編報科學精細的預算建議數上報教育行政部門，教育行政部門匯總上報財政部門。“一下”：財政部門根據教育行政部門匯總上報的預算建議數，結合當地財力，統籌安排義務教育階段中小學校的教育經費，編制本縣年度預算初步草案報縣級人民政府審定，經批準后下達預算控制數。“二上”：教育行政部門將財政部門下達的預算控制數，分配下達到所屬各中小學校，各學校根據預算控制數，結合“一上”階段編報的預算建議數，編制預算草案，上報教育行政部門。教育行政部門對各學校預算草案進行審核，匯編成教育部門預算草案，上報財政部門。“二下”：縣級財政部門對教育部門預算草案進行復核后，送縣級人民政府審批，報縣級人民代表大會審議。在縣級人民代表大會審議通過一個月內，縣級財政部門向縣級教育行政部門正式批復年度預算；縣級教育行政部門將收到的年度預算批復，在15日內批復到各學校。
4. 實施統一的教育經費管理模式
（1）經費體制不變，“零”負債運行
一是預算管理體制不變，年度經費預算仍由各學校編報，經財政審核后，報經人大批準，是教育局轉發給各單位包干使用；二是學校的理財機制不變，學校資金的所有權、使用權和審批權不變；三是會計主體法律責任不變，學校的各項收支仍由學校審批，并由學校承擔相應的會計法律責任。一定要將義務教育階段學校的債務完全從學校剝離出來，讓學校真正做到“零”負債運行。
（2）賬戶統一設置，資金集中管理
取消義務教育階段中小學校原有的銀行賬戶，由核算中心統一在代理銀行開設銀行賬戶，進行集中管理；各學校所有的收入和支出均通過教育經費核算管理中心賬戶統一核算，銀行轉賬、提取現金、銀行匯兌等資金結算業務及資金撥入、支出、往來款項結算和資金收付均由核算中心統一核算辦理。
（3）財務統一核算，實行集中報賬
教育經費核算管理中心根據各學校年初的預算批復，確定一定數量的備用金給學校，備用金用完后，學校報賬員將原始憑證簽好字，交本鄉（鎮）中心學校總報賬員復核、校長審簽后，到教育經費核算管理中心報賬。核算管理中心的會計人員根據財務管理制度對學校上報的原始憑證進行會計核算后，按照報賬流程開出轉賬支票，將錢轉入由學校以報賬員名義開設的賬戶上（原則上不直接支付現金）。核算管理中心根據學校上報的原始憑證錄入記賬憑證（數額達到固定資產要求的登記固定資產），進行統一核算和記賬。
（4）賬目規范保管，財務公開透明
教育經費核算管理中心每學期將學校的會計憑證、總賬、明細賬、報表等會計資料移交各中小學校，各中小學校安排專人負責保管會計資料。會計資料移交后，各中小學校再組織本校經費審核小組對本學期的收支情況進行全面、系統的審查，再將審查的收支情況向校務會進行公布，從而增強學校財務的公開性和透明度。
作者：唐繼軍 單位：常寧市教育局
