地方政府融資平臺投融資研究
荀金祥
為了促進地方經濟的發展，地方政府進行了投融資體系的探索，逐步建立起地方政府融資平臺，2009年以來地方政府的投融資平臺逐漸成為較為活躍、引人注目的融資主體，在一定程度上解決了地方經濟發展的資金短缺問題。但地方政府投融資平臺發展不規范，其無序發展產生了諸多風險。
一、地方政府融資平臺運行簡析
1.地方政府投融資平臺的建立
地方政府投融資平臺是地方政府為解決地方經濟項目建設而設立的融資機構。融資機構一般由地方政府出資設立，通過地方政府所劃撥的資產組建一個資產和現金流大致可以達到融資標準的公司，以經營收入、公共設施收費和財政資金等作為還款來源，有的以財政補貼等資金作為還款承諾，融入的資金重點投入到市政建設、公用事業等項目之中。
2.地方政府投融資平臺投融資特征
(1)融資平臺主要由地方政府主導。融資平臺以“地方政府”冠名，說明了地方政府在融資平臺中所發揮的作用。1994年我國實行分稅制改革，地方政府的發展資金嚴重不足，國家明確提出發展社會主義市場經濟，為籌集建設資金，地方政府進行了創新。融資平臺由政府支持，所融資金主要用于市政建設，而還款來源也是政府的收入甚至是財政資金，因此政府是地方政府融資平臺的主導。
(2)融入資金是主要業務。地方政府融資平臺建立的初衷就是為地方經濟的發展籌集資金，地方市政建設以及相關基礎設施建設都需要資金，通過融資平臺進行融資正好解決了資金不足的問題，融入資金也成為地方政府融資平臺的主要業務。
(3)資金用途目的性強。通過地方政府融資平臺融得的資金主要用于本地基礎設施建設或者公益性投資項目，以及具有公益性質的經營性項目，比如地方經濟綜合開發，城市基礎設施建設，城市公共交通建設等項目。
3.地方政府融資平臺投融資的作用
首先，融資平臺的投融資有力支持了地方經濟的發展。其次，通過地方政府融資平臺投融資改善了地方民生。第三，融資平臺促進了基礎設施的建設。
二、地方政府融資平臺投融資存在的問題及風險分析
1.融資平臺投融資存在的問題
(1)融資平臺過多，融資規模過大。據統計2013年我國已經有超過一萬家政府融資平臺，其中七成以上為縣級融資平臺。2012年年末地方政府融資平臺貸款融資余額已達9.3萬億元，據摩根大通估計，我國地方政府融資規模總量已經突破14萬億元，融資平臺和融資規模盲目擴大，出現違規擔保等管理問題。
(2)資金來源單一、負債過多。地方政府融資平臺融入的資金大部分來源于銀行，導致資金來源過于單一，一方面融資成本過高，另一方面也給銀行帶來了資金負擔，平臺融資償還一般較長，相對擠占了銀行貸放給企業的資金額度，不利于地方企業的經營發展。地方政府為了支付巨額的建設資金，不得不借助于融資平臺進行投融資，一輪債務沒有償還，又有新的債務出現，導致債務累積，平臺負債過多。
(3)資金運用缺乏透明性，管理混亂。地方政府融資平臺的融資者和使用者不一致，即融資平臺是借款者，但不是用款者，因此融入的資金存在被挪用的風險，而且存在部分利用融資平臺套取貸款的情況。平臺的法定代表人或管理人員大部分由地方政府官員兼任，從投融資平臺的實際運作看，其決策、經營等事務完全受制于地方政府，地方政府主導著融資平臺的決策、人事、財務、資金調度以及資本投入等重要事務。
2.融資平臺投融資產生的風險
首先是資金償還風險。融資平臺資金融入量較大，平時要支付巨額的利息成本，進入資金償還期需要大量資金償還本金，而資金償還的主要來源是地方政府的財政收入以及部分經營性收入，其中財政收入是主體。由于累積了巨額的資金，是地方財政收入的數倍，因此難以將資金按時償還，對銀行來說是巨大的風險。其次是合規性風險。融資平臺的投融資一般是通過政府擔保來實現的，但是按照擔保的相關法律，政府擔保的范圍有限，導致部分貸款的擔保不合規，出現合規風險。第三是政策性風險。地方政府融資平臺是為解決地方發展資金不足而進行的融資創新，并沒有相關的法律作為保證，且管理運作缺少規范性，目前融資平臺規模出現暴漲的局面，為解決存在的問題，國家必然要采取相關措施進行治理，使整個融資平臺的投融資面臨政策性風險。
3.產生問題及風險的原因分析
(1)行政權與財政權的分離是主要原因。我國之所以存在地方政府融資平臺，是因為地方政府缺乏建設資金，需要籌集資金用于地方建設。地方的相關基礎設施建設都有地方政府負責，中央政府只進行重點政策性建設，缺少政策支持的地方要進行建設必須自己籌集資金，這樣融資平臺的出現就成為一種必然。
(2)追求經濟社會發展是直接推動力。基礎設施是發展地方經濟的前提，基礎設施不完善，便難以招商引資，本地經濟發展的規劃也無法實現，因此對基礎設施進行投資也成為必然。
(3)不健全的金融市場和管理是風險產生的直接原因。地方政府融資平臺有政府的支持，還有財政資金作為保證，自然是風險最低的放款渠道，于是銀行大量放款，而資金的償還卻需要很長的時間，本來低風險的貸款卻聚集了大量風險。加之部分地方政府融資平臺管理的混亂，使資金的使用與管理出現問題，進一步增加了風險。
三、解決問題及規范發展的措施
1.合理分配地方政府的行政權與財政權
當前中央政府應該適當考慮合理配置地方政府的行政事務權與財政權，使財政權與行政事務權相匹配。分稅制已經有近二十年的時間，如果當初改革是為了中央的統一管理，經濟發展向縱深發展的今天，應該適當給地方政府放權。另外中央可以統籌地方政府的部分基礎設施建設，減輕地方政府的負擔，這樣也能夠避免地方政府相互攀比狀況的出現。
2.通過法律合理界定地方政府投融資平臺的職能
地方政府融資平臺已經成為一種事實，而且在全國已經超過萬家，對融資平臺只能加以引導，規范管理，使其降低風險。可以考慮通過相關法律法規對融資平臺的職能進行規范，明確地方政府投融資平臺的投融資領域，以解決推進城市化進程與城市規模盲目擴張之間的矛盾。
3.加強地方政府的債務管理
目前地方政府融資平臺累積了巨額債務，給銀行造成的巨大負擔，對整個社會經濟發展也存在不利影響，因此應該加強地方政府債務的管理，采取合理措施按時償還貸款。比如可以考慮由地方財政部門管理政府債務，建立地方債務償債基金。
4.改變依靠投資拉動、項目拉動的經濟增長模式
要解決地方政府融資問題，需要從根本上解決城市的發展模式，改變依靠投資拉動和項目拉動的經濟增長模式，轉而依靠內需和科技等力量推動經濟的發展。通過市場手段為其便利的提供融資渠道，減輕地方政府融資平臺的壓力。這需要國家相關部門切實支持資本市場的發展，鼓勵市場化融資機制的運作推行。
