我國行政事業單位內部控制建設的探討
張順威
2011年，審計署對中央部門預算執行和決算草案審計中發現存在以下三個問題：預算執行未完全到位；預算和財務管理不夠嚴格；一些預算管理制度和規定不夠明確完善。例如：國土資源部等2個部門本級和環境保護部環境規劃院等5個部門所屬單位多申領財政資金2191.91萬元；工業和信息化部等3個部門本級及中國軟件評測中心等42個部門所屬單位違規轉移套取資金1.57億元等違反財務問題。另外，在某些部門的政府采購、行政審批、資金分配領域發生的職務犯罪現象也屢見不鮮。
上述情況說明了目前我國行政事業單位內部控制建設比較薄弱，因此，加強行政事業單位內部控制建設尤為緊迫，改善內部環境是當務之急。
一、我國行政事業單位內部控制建設內部環境分析
（一）集權式組織架構，權力過度集中，可能凌駕于制度之上
我國的行政事業單位既是行政決策的制定者，又是公共服務的提供者，在提供服務的過程中存在繁雜的行政審批事項，這些行政審批衍生了許多“權力”。由于制度建設緩慢，無法對權力形成有效約束，因而不利于權責分配，正確行使職權，并接受監督。
（二）存在會計控制就是內部控制的片面認識
我國正處于深化改革開放，經濟社會快速發展的大潮中，任命制產生的官員有時只注重政績，專注于推動本單位事業的發展，內部控制責任意識淡化，忽視了內部控制建設，造成制度建設落后于經濟發展的步伐，這也是我國經濟發展取得輝煌成就的同時腐敗現象并存的主要原因。另外，單位領導往往存在會計控制就是內部控制的片面認識，忽視了其他業務活動存在的內部控制風險，內部控制不全為腐敗滋生提供了便利。單位內部出現違規或腐敗現象，往往歸咎于其個人缺乏黨紀法紀觀念，而不是從內部控制制度中查找原因。
（三）財政資金分配的錯位認識
我國行政事業單位的經費來源主要是財政撥款，各級人大對各部門的年度預算審議普遍流于形式，造成納稅人的主體地位被忽視，而行政事業單位倒成了財政資金的主人，他們在使用財政資金時，只管向財政部門要錢，而不注重社會效益和資金使用效果，因此，面子工程、政績工程也就到處可見了。
（四）內部監督缺位，社會監督缺失
盡管各行政事業單位基本沒有設置內部審計部門，而設置了紀檢監察部門，但在現階段的體制架構內，由于缺乏很好的獨立性，這種監督不夠全面，無法對內部控制的有效性進行監督。況且，大部分行政事業單位仍是權力部門，其政務活動還不夠公開透明，與社會公眾地位的不平等，社會監督也就無從談起。
（五）職業道德文化和人事政策的激勵作用有待加強
行政事業單位和政府公共服務部門，目前還存在“門難進、臉難看、事難辦”的現象，違背了全心全意為人民服務的宗旨。近年來，考公務員成了當下社會最熱門的職業，可見公務員是“鐵飯碗”的觀念深入人心，由于公務員績效考核不到位，干好干壞一個樣，只上不下的人事政策，無法發揮激勵作用，容易造成人的慵懶。
二、我國行政事業單位內部控制建設的思路
內部控制建設是一項系統工程，是領導班子和全體員工共同實施的，旨在實現控制目標的全過程，單位領導班子應對內部控制的建立健全和有效實施負責。內部控制要按照全面性、重要性、制衡性、適應性、成本效益的原則進行制度設計，關鍵在于實施環節。
（一）加強內部控制的基礎建設
首先，要完善組織架構設計。明確單位領導班子是內部控制建設的責任人，定期對本單位的內部控制制度設計的效果及其實施的有效程度做出評價，因為沒有領導班子對內部控制的足夠認識和高度重視，內部控制難以實施；而且還應將內部控制建設作為領導班子特別是一把手政績考核的重要指標。
其次，合理采用控制措施。結合單位內部實際情況，對內部控制制度和業務流程全面梳理優化，組織專門人員，制定工作方案，采用不相容職務相互分離、授權審批、集體決策、聯簽制度和績效考核等控制措施。針對政府采購、行政審批和資金分配部門，權責分配要形成制衡，并實行定期輪崗。
第三，調動全體職工的積極性。單位職工容易把內部控制誤解為單位領導的責任，而單位領導又誤解為內部控制就是會計控制，是財務部門的責任。內部控制作為一項系統工程，離不開全體員工的共同參與，全體職工的積極性決定內部控制實施的有效性。
（二）以會計系統控制作為內部控制的核心
根據行政事業單位內部控制的目標，結合單位自身的特點，從重要性和成本效益原則考慮，內部控制應以會計系統控制為核心，并以此為基礎來設計其他業務活動的控制措施，涵蓋全面業務活動，對政府采購、行政審批、資金分配等關鍵環節進行重點控制。財政部門還要制定各項定量指標，發揮監督作用。
（三）建立內部審計、財政和審計部門、社會審計相結合的監督體系
首先，逐漸完善行政事業單位內部審計機構建設。提高內部審計機構的層次，強化其權威性和獨立性，內部審計機構要定期開展各項審計，對內部控制制度實施的實際效果進行監督檢查，并提出管理建議。其次，財政部門要制定財政資金使用管理相關規定，采用定員、定額、定量標準，加強預算管理，細化、量化財政資金績效目標考核；審計部門也要進行定期或專項審計，發揮監督作用。另外，完善相關法律制度建設，提高納稅人的主體地位和法律地位，發揮社會公眾的監督作用。
（四）重視道德文化建設
行政事業單位代表國家的形象，在加強制度建設的同時，更應重視道德文化建設。制度只能約束人的行為，而道德卻能塑造人的靈魂，使人自覺自愿地按照制度去辦事。人既是風險的制造者又是內部控制的實施者，完善內部控制制度必須提高員工的職業道德修養和專業勝任能力。加強文化建設，塑造核心價值觀，提倡廉潔自律，預防和杜絕舞弊行為發生，也可以為內部控制實施的有效性提供有力保證。
（五）保持信息與溝通渠道暢通
為提高內部控制的有效性，需保證單位在內部控制實施過程中的信息對稱，信息與溝通渠道發揮重要作用。只有渠道的暢通，才能將及時、有用、正確的內外部信息傳遞到正確的人手中。行政事業單位要從權力部門向服務部門進行身份角色轉變，還要完善舉報人投訴制度和舉報人保護制度，使內部員工敢于行使向上監督的權利，同時社會公眾的意見和投訴能直接反映到單位領導班子或其他監督部門。
（六）深化行政審批體制改革
加強政務公開，轉移和下放行政審批權，減少權力集中帶來的控制風險，用陽光審批、陽光監督來提高權力運作的透明度，提高內部控制的有效性。事實證明，權力過度集中，必然加大權力的尋租空間，權力部門往往是舞弊和腐敗滋生的“溫床”。加快深化行政審批體制改革，推動政府職能轉變，可以為行政事業單位內部控制實施掃除障礙。
（七）提高會計人員綜合素質
為了使會計系統控制在行政事業單位內部控制中發揮核心作用，必須加強對財務人員進行職業道德教育、財經法律法規培訓、業務培訓和繼續教育，提高會計人員素質。同時，還要建立健全各項財務管理制度，發揮財務監管作用，從而杜絕舞弊行為的發生。
三、我國行政事業單位內部控制的目標
內部控制理論強調以預防為主，目的在于通過建立完善的制度和有效的程序來防止錯誤和舞弊行為效果及效率。雖然目前我國還未正式發布《行政事業單位內部控制基本規范》，但根據行政事業單位內部控制的目標，行政事業單位的內部控制目標應為：合理保證單位經濟活動合法合規、資產安全完整、財務信息真實準確，促進廉潔高效，提高公共服務的效率和效果。
我國行政事業單位內部控制建設必須結合當前行政事業單位的實際情況，著力改善內部環境，為內部控制實施奠定良好基礎。內部控制作為一個系統工程，還需很多配套的子系統，是一個循序漸進的過程，任重而道遠。
