劉國旺 張楠
中國財經報 02-09
到達廈門后不久，記者就收到了一份“厚禮”——市財政局辦公室的同志送給記者一本最近兩年來廈門市有關預算及財政改革與制度創新成果的文件選編，大16開本，厚達250多頁。記者隨手翻閱后發現，從犖犖大端的預算編制、預算管理等制度性框架到市直黨政機關辦公設施配置標準等涉及方方面面的規定，細致入微，內容豐富，不失為一幅廈門近兩年預算及財政改革歷程的“路線圖”。
“我們原來主要將精力集中在部門預算改革上，最近這兩年出臺了很多制度及措施，加大了預算執行方面的改革，同時，大力實施財政票據電子化改革，從技術、從源頭上切實保障‘收支兩條線’。還將預算編制和預算執行相銜接，使之互相促進。走好了這‘三步棋’，財政資金使用的透明度和細化程度都大大增強，使用效益不斷提高。廈門財政改革這盤大棋‘穩操勝券’。”市財政局預算處處長練更生告訴記者。
“起跑線”前下功夫：預算編制與預算執行相銜接
作為財政工作的“起跑線”，預算編制的重要性無需多言。在部門預算的編制過程中，廈門市實行綜合預算，把應納入預算管理的行政事業性收費、基金全部納入預算管理，加大統籌力度，收支徹底脫鉤。同時規范預算編報口徑，一些原來從預算外安排的單位正常經費統一從預算內資金安排，預算外資金則作為共有財力，統籌安排、捆綁使用，主要用于補充償債資金和市里的重點項目支出。如果哪家的預算內資金較多，那么預算外資金的安排就會降下來，反之亦然。這樣不僅有效解決了資金管理分散、多頭開設賬戶、資金調度乏力的問題，財政性資金在各單位之間的分配也逐步走向合理，增大了政府可調控資金的規模，加大了預算調度能力。
練更生介紹，在2004－2005年間，原預算外收入項目納入預算內管理的資金達1.3億元，2004年統籌預算外專戶資金5.4億元用于償債及基本建設支出。2002年，廈門市本級預算外收入為12.55億元，占預算內收入比重為27.7％，2006年預算外收入為7.08億元，占預算內收入的比重下降到了6.9％，三年下降了20.8個百分點。
“你們這樣做好是好，但是一些部門或預算單位，尤其是‘財路’多的不干吧？”記者心里疑惑地問練處長。“一開始確實存在一些抵觸現象。但是我們有‘招兒’，那就是增強預算編報的準確性和透明度。”在嚴格實行“兩上兩下”程序，細化項目預算、增強預算透明度的基礎上，市財政使出了實實在在的“三招”：
一是在原來統一各市直機關單位人員津補貼的基礎上，進一步制定并出臺了《廈門市市直黨政機關辦公設施設備配置標準》，細化支出標準，完善了預算編制的基礎。“各單位的津補貼和辦公設備配置標準統一了，財政又在預算上給予了嚴格保障，因此我們的做法得到絕大多數單位的理解和支持。”練處長說。二是明確一級預算單位是預算編制執行的直接責任人，對本部門預算編制的真實性、準確性、合法性、完整性負主要責任，一經查實存在虛報支出預算等違法行為，按照違法數，雙倍核減下一年度支出預算。三是嚴格預算追加行為。一方面，財政部門要求各部門打足預算，不留缺口，對預算年度中可以預見的支出，必須納入當年度年初部門預算。另一方面，將預算追加與預算執行相掛鉤。上半年財政部門原則上不受理預算追加申請；下半年預算追加原則上應在年度預算調整時一并提出，對支出進度低于財政規定進度10％以上的部門，不予受理預算追加申請。此外，還通過加強對專項支出的管理，“倒逼”預算編制。從2004年起，各部門在上報給市人大的部門預算中，必須將70％以上的資金落實到具體項目，其余的一次性待分配資金必須在上半年落實到具體項目。同時，實行預算項目扣減制度。即，對當年未完工的專項支出，2004年按照未完成額的3%予以扣減，2005年扣減比例提高到20％，2006年則全部予以扣除。
“以票控收”發力：“收支兩條線”干凈利落
早在1998年，廈門市就在全面清理整頓預算外資金的基礎上，在福建全省率先實行以“收支兩條線”為核心，以銀行代收制為手段的預算外資金管理模式，分期分批將行政事業性收費和罰沒收入納入“部門開票、銀行收款、統一開戶、收支統管”的管理體系，實現了收費直達和票款分離的“收支兩條線”管理。
“我們的這一收費改革當時引起了不小的反響，被總結為‘廈門模式’，受到了財政部等有關部門的肯定。這兩年接連不斷有全國各地的考察團來中心考察和進行經驗交流。”市財政局非稅收入管理中心主任林少煌人顯得干練，說話也快。她告訴記者，通過幾年來的實踐發現，一些用票單位在收費管理、票據使用和收入繳交等方面仍存在不少問題，如自立收費項目、超標收費、預先收費、少數單位仍設有過渡賬戶等不規范行為，影響了政府非稅收入的及時足額繳入國庫。為此，從2003年起，市財政局非稅收入管理中心強化了收費和罰沒票據的管理，對收費和罰沒票據的印制、領用、核銷等環節進行全方位的管理和監督。其中的一個重要舉措就是進行財政票據電子化改革。林少煌介紹說，這個被稱為“財政票據管理和自動化核銷系統”的新模式是一個環環相扣、實時監控的尖端操作系統，可以實現電子化開票、無紙化核銷、網絡化管理，有利于規范收費、開票，防止超標、違規開票等“亂收費”行為，也有利于增強開票正確性，確保非稅收入及時足額入庫，從源頭上防范截留財政資金的行為，堵塞了私設小金庫的漏洞，確保了“收支兩條線”的貫徹落實。目前，已在全市（含區屬）420個執收執罰單位1118個收費點安裝使用電子化開票管理系統。僅2005年，市屬單位通過電子化開票收取并繳入專戶的資金就達5898.59萬元。
這套“財政票據管理和自動化核銷系統”為何如此“神奇”？林少煌介紹說，該系統的開卡權由市非稅收入管理中心嚴格控制，用票單位的收費項目和標準在開卡時被鎖定，因此在日常收費工作中，只能開具符合規定的收費項目及標準，像過去的票據涂改、大頭小尾、填寫不完整等問題就杜絕了。此外，用票單位每開具一張票據，該系統就自動生成一組數字指紋，確定了該張票據的惟一性，為下一步的自動化核銷提供依據。同時，用票單位只有在規定時限內將收入繳入國庫或財政專戶，并將繳交的憑證票號錄入該系統，方可繼續進行收費開票。
林少煌說，非稅收入范圍廣、項目多、法律性及政策性強，這種“以票控收”的辦法效果很好，是用“小錢”辦了“大事”，廈門市近年來的非稅收入有了較大幅度的增長。此外，廈門市目前正研究開發適合銀行操作、滿足非稅收入管理、完善國庫對賬的銀行臨柜操作系統，架構“廈門市非稅收入管理平臺”，將執收執罰單位、繳款人、銀行、國庫等進行聯網，充分借助網絡資源，實現網上開票、網上核銷、網上對賬等非稅收入管理工作，最終實現市區兩級聯動、全市聯網。
“緊箍咒”念起來：預算執行拒絕“雁過拔毛”
跟全國相比，廈門在預算執行方面的改革進行得并不算很早。“我們的國庫集中支付工作的特色在于業務模式規范、徹底。”市財政局國庫處處長黃珠龍說，“以前的某一筆專項經費的使用情況如何、有沒有超標，一個單位擁有幾個資金賬戶，花多少、怎么花，單位領導說了算。以前只要賬戶上有錢，就只管花，花完了再由會計進行費用歸集。我們很難搞清楚。”現在，一家預算單位設立的多個賬戶統統都被清理掉了，只設一個在財政國庫全天候監管下的“零余額賬戶”，這就從源頭上防止了財務違法違規行為的發生；原來分級分散的財政資金撥付方式，現在變成了“一桿子到底”，由國庫直接支付給商品或者勞務的提供者，從而杜絕了層層克扣的“雁過拔毛”現象。
在推行國庫集中支付的同時，廈門市還建立了財政資金在線監控系統。通過集中支付系統，市財政局有關處室可以實現網上實時監控，“各單位花的每一分錢都能知道去向”，以此杜絕財政資金被挪用，而以往，只能通過事后查賬發現問題。財政部門一貫追求的財政資金的規范、透明、清晰增強了。
財政資金相對安全了，但會不會影響用款單位的工作效率？首批國庫集中支付改革試點單位、市科技局財務人員范云華告訴記者，他們局每年有近200個項目，原來都是按老辦法填報手續，然后跑銀行，加班加點是常事。但現在只要做好“財政直接支付匯總申請書”，經財政審核，就可直接將資金撥付到項目單位，不用來回奔波，用時縮短，支付效率提高了。市農業局會計陳慶安則告訴記者，“如果沒有計劃甚至計劃不夠明細，根本拿不到錢。”因此，他們的財務管理也越來越嚴格，各種支出門類清楚，有據可查，賬目之清晰大大超過從前。每月25日前，農業系統的各預算單位都會主動提交下月的用款計劃，申請資金指標，安排活動開支的計劃性大大增強了。
國庫集中支付的另外一個好處就是，避免了財政資金的不必要沉淀。市財政局國庫處黃處長說，以前財政資金沉淀在各個部門和單位，實行國庫集中支付后，集中在了財政部門。對于這筆每年數億元規模的“間歇資金”，財政部門按照有關規定，科學調度，部分用于政府投資項目的墊付款，減少部分銀行貸款。他估計，每年可以節約利息支出2000萬元左右。
從2006年開始，財政支出預算資金頭上又多了一道“緊箍咒”，那就是市級財政專項支出預算的績效考評。市財政局制定了績效考評辦法和實施細則，對總額200萬元以上的財政專項支出進行事前績效審核、事中績效跟蹤和事后績效檢查，并按照相關指標進行打分，分出“優、良、及格、不及格”四個等級。等級為“優”的優先列入年度預算或項目庫，“良”和“及格”的，其分值作為項目安排次序的重要依據。而事前績效審核未達到60分“及格線”的，不得列入年度預算或項目庫。練更生說，市財政局還成立了預算評審委員會，對大型項目的可行性和資金安排合理性進行全方位分析。委員們“挑刺兒”挑得很厲害，一些不合理或效益不大的支出項目被“砍”了下來。這對其他還未上會的項目也起到很好的示范效應。
