摘 要：新疆是煤炭資源儲量豐富，約占國內煤炭總儲量的40%。隨著煤炭資源開采和向外輸出的過程中，新疆作為能源戰略基地的地位日益凸顯。近年來伴隨著西部大開發，新疆加大了對煤炭資源的開發力度，在煤炭的開采過程中，資源開發與生態環境脆弱的矛盾也隨之加劇。本文對煤炭開采產生的主要環境問題進行了研究分析，并提出新疆在煤炭開發過程中建立生態補償機制的對策和建議。
關鍵詞：新疆 煤炭資源 生態補償機制
新疆位于我國西北邊陲的少數民族聚居區，幅員遼闊、礦產資源豐富，人口密度相對較小，經濟發展潛力巨大，作為國家重要的能源供應基地，大規模的煤炭資源開發緩解了國內的煤炭需求，新疆已成為我國礦產資源的戰略接替區。眾所周知，新疆地處歐亞大陸腹地，屬典型的內陸干旱區，沙漠、戈壁面積大，植被稀疏，森林覆蓋率低，生態環境脆弱，且破壞后難以恢復。因此，作為一個資源大省，協調好資源開發與生態環境保護，建立生態補償機制，加快地區經濟建設任重而道遠。
新疆作為國內發展相對較為落后的地區，生態經濟和循環經濟在短期內難以形成能夠支撐整個新疆地區持續發展的科學產業鏈。為了破解這一難題，自治區提出了新疆跨越式發展要走資源開發可持續和環境保護可持續的“兩個可持續”的發展道路。而建立生態補償機制是推進資源可持續開發利用、建設環境友好型社會的根本制度保證，是落實科學發展觀，構建和諧社會的重要舉措，也是提高新疆可持續發展能力的必然要求。因此，認識新疆經濟建設中實行生態補償機制的必要性及其在運行實施過程中存在的問題，并提出相應的對策性建議，實現新疆經濟的跨越式發展，是一個值得深入探討和研究的問題。
1、新疆煤炭資源開發過程中存在的現實問題
新疆煤炭資源的分布面積十分廣泛，主要分布在烏魯木齊市、伊犁哈薩克自治州、塔城地區、阿勒泰地區、塔城地區、吐魯番地區、阿克蘇地區和巴音郭楞蒙古自治州等地區。隨著西部大開發戰略目標的實施，新疆地區加大了煤炭資源的開采力度，在這過程中也造成了很多生態問題，主要體現在以下幾個方面：
1.1 大量開采導致地質災害加劇生態的惡化
新疆地區地處祖國西北邊陲，生態環境十分脆弱，其地質環境質量極為有限，采礦及礦山建設對地表環境造成直接破壞，不可避免地會出現地表變形。由于在煤炭資源的開采過程中的程度失當，導致地下采空引起地面塌陷、山體滑坡、地表裂縫、泥石流等地質災害，這一系列問題勢必會造成土地沙化的加劇，同時使得土地荒漠化、草原退化、鹽堿化程度加深。另外，在礦區的開采過程中，挖掘引水渠、興修公路、埋設地下管線、修建礦場等，也加劇了地表環境的大幅度改動，從而加重了新疆地區土地沙化和荒漠化的進程。
1.2 開采過程中產生的廢氣造成嚴重的大氣污染
新疆氣候干燥，煤的燃點很低，在煤炭開采過程中，尤其是露天煤礦的開采，由于人為或自然因素，易引發煤的自燃，形成的SO2、CO2、H2S、碳氧化物、氮氧化物和煙塵等有害氣體的排放；另外，在煤炭的儲運過程中以及配套供暖設施會產生的大量粉塵，這些都嚴重污染周邊的大氣層和礦區周圍居民的身體健康以及生態環境的平衡。
1.3 造成水資源的耗費和地下水系統失衡
新疆降水量少，是水資源非常匱乏的地區，且水資源分布及其不均勻。一方面，由于煤炭的開采過程中需要大量的水資源供給，采礦使地下水均衡系統得到破壞，導致部分區域地下水位下降，造成疏干漏斗，引起地表嚴重缺水，使得礦區周圍水資源供給緊張，嚴重影響當地居民正常的生產生活。另一方面，在建礦、采礦的過程中強制性地抽排地下水以及采空區上部塌陷，造成地下水、地表水的滲漏，嚴重破壞礦區周邊水資源的均衡和補給條件，導致礦區周圍地下水位下降，引起植被枯死等一系列生態環境問題。
1.4 對礦區周邊環境生態環境的破壞
煤礦開采過程中產生的廢棄物，如尾礦、煤矸石等，需要大面積的堆置場所，從而導致對土地的過量占用和對堆置場地原有生態系統的破壞；另外，礦石、廢渣等固體廢物中含酸性、堿性、毒性、放射性或重金屬成分，通過地表水體徑流、大氣飄塵，污染周邊的土地、水域和大氣，其影響面將遠遠超過廢棄物堆置場地的地域和空間，污染影響需要花費大量的人力、物力和財力經過長時間才能恢復，并且很難再恢復到開采前的原有水平。
2、新疆煤炭資源開發過程中建立生態補償面臨的困境
近年來新疆在礦區開采過程中愈加重視生態環境的保護并取得了一定成效，但由于煤礦開采造成的生態破壞和環境污染十分嚴重，加上重視較晚，治理速度慢，礦區環境惡化趨勢至今還沒有得到有效的遏制，主要有以下幾個方面的困境：
2.1 礦區環境治理和生態恢復任務重，生態恢復差距甚遠
多年來，由于部分地方政府和部門存在“先發展起來，再治理保護和改善生態環境”的錯誤思想，忽視了在礦區資源開發中對生態環境的保護，因而所屬企業利潤全部上繳財政，沒有留下礦區生態環境治理的備用資金。
2.1 環境治理和生態恢復范圍小，對礦區外部生態環境治理和恢復的重視不夠
礦區企業占地以外的環境治理與生態恢復工作未納入礦區企業的職責范圍。礦區企業占地范圍的植被與生態環境破壞只是礦產開采引起的植被與生態破壞的一部分。除了露天礦以外，礦區企業占地在礦區面積中只占很少的一部分，礦區開采中造成的植被與生態破壞必然波及到礦區周邊范圍。
2.3 礦區環境治理和生態恢復缺乏全面系統的規劃
從疆內礦區的整體狀況看，無論是大中型國有礦區，還是鄉鎮小型礦區，涉及礦區企業占地范圍以外的破壞和影響面積，礦區企業基本上都不納入管理范圍，造成提供的礦區植被與生態環境實際破壞狀況數據偏差較大；另外，一些礦區存在管理不規范，過于追逐利潤，對生態環境不聞不問，沒有相關數據，缺乏系統的綜合規劃，這是影響礦區生態環境治理和恢復的重要原因。
2.4 礦區環境治理和生態恢復資金籌措機制還無法滿足實際需要
新疆環境治理和生態恢復資金籌措的良性運行機制仍然欠缺，專項資金來源單一，缺乏有效的投入機制。由于礦產資源開采對礦區生態環境影響破壞嚴重，礦區環境治理與生態恢復難度大，因而礦區生態治理與植被恢復的單位面積費用要比常規工程的成本高很多，但從新疆的整體經濟發展狀況來看，在相當長的時期里，政府財政難以滿足礦區地質環境治理和生態恢復資金需求。
2.5 生態環境治理恢復進程與生態環境破壞現狀差距過大
目前，新疆在煤炭資源開采過程中，所開展的生態地質環境保護恢復治理工作，與其脆弱的生態環境和破壞現狀相比相差甚遠。首先，制度不全、管理不嚴問題。至今我國尚未有一部礦山地質環境的專項法規；其次，整個社會對礦區生態地質環境保護問題認識不足，重救災，輕減災、防災；再次，礦區地質環境及恢復治理還處于較低水平，特別是對礦區地質災害和環境地質問題的防治也是局部而表面的，未做到真正意義上標本兼治。
3、建立新疆煤炭資源開發中生態環境補償機制的對策建議
生態補償機制在我國還處于初級探索階段，在法律法規方面還不夠完善健全，國家還未制定出統一的法律法規、制度要求和技術方面的政策體系。依筆者觀點，建立新疆煤炭資源開發生態補償機制應該從以下幾個方面著手：
3.1 明確煤炭資源生態補償的主體與責任
堅持“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”的原則來確定生態補償法律關系的主體。通過明確生態補償責任主體，確立生態補償的對象，建立區域之間、流域之間的生態補償責任體系。明確生態補償機制的責任主體是建立生態補償機制的首要前提，在煤炭資源的開采過程中，國家和礦權人作為受益者應該成為補償主體。而資源地政府和當地居民作為受損方應成為受償主體。補償主體應通過不同渠道和方式為受償主體提供補償資金和援助，用于當地生態環境的治理和恢復。國家應從政策、項目和資金等方面給予資源所在地以適當的傾斜。而礦權人是造成礦區生態環境問題的直接責任者，應當依據一定的標準，按照其開采的礦產資源數量和對當地環境的破壞程度，從其收益中拿出部分資金用作對當地生態環境恢復的補償。
3.2 建立和完善生態資源補償的相關政策法規
建立和完善相關法律法規，以項目為載體是實施生態補償的重要方式。以政策法律為制度保障推進生態補償機制是重要的法律保障，而以項目為載體則是推動生態補償制度達到預期目標的關鍵。因此，建立和完善新疆地區生態補償機制首先需要將生態補償作為地區性戰略任務，并通過立法程序將生態補償的原則具體落實到政策法律制度的框架中，并因地制宜地使之具體化和富有操作性；另外，在制度的執行過程中，要十分重視項目的科學設計和以及項目運行管理過程中的監督管理,保證生態補償在整個項目中發揮最大的效益。
3.3 建立適應性強的生態補償政策體系
從國內外的經驗來看，無論采取公共財政支付還是通過市場機制購買生態服務，都必須具有完備和協調的政策體系做為制度保障，這也是生態補償機制能否發揮最大效率的關鍵之所在。因此，在建立和完善新疆地區生態補償機制的過程中，要十分重視協調現有政策法規制度之間的沖突，尤其是要認真梳理、修改和整合各部門政策法律之間存在的不利于發揮生態補償政策效率的制度規定。
3.4 建立和完善礦區環境治理和生態恢復的政府部門之間的協調機制
礦區環境治理和生態恢復工作涉及問題廣泛、復雜，管理體制涉及環保、國土、水利、林業等多個政府部門。如何建立有效的管理部門之間的協調管理機制，是新疆地區乃至全國礦區環境治理與生態修復工作的重要環節。從目前全國的礦區環境治理和生態規劃任務安排情況來看，新疆地區應該緊跟全國的步伐，將新疆的礦區治理、生態恢復工作的重點交由環保部門、國土資源部門和林業部門來協同管理，逐步建立起礦區生態環境治理和生態恢復管理部門之間的行政協助機制，提高兩者之間的系統性。同時，協調和整合現有行政法律制度，完善新疆地區環境治理和與生態補償制度，依法治理礦區，穩步推進礦區生態恢復的進程。
3.5 充分運用市場和社會參與機制，拓寬礦產資源生態補償資金多元化渠道
礦區環境治理和生態恢復的市場化運作機制是促進地區和國家礦區生態恢復的有效舉措。市場機制已經在我國的很多領域發揮出其資源配置的基礎性作用。從長遠看，隨著我國社會主義市場機制的不斷完善，礦區環境治理與生態恢復工程要積極運用市場化手段，多渠道、多元化地吸引社會資金的介入，發揮社會資金無限性的優勢，實行企業產業化經營，從而最大限度地彌補政府資金的有限性和資源配置低效率的局限性，逐步形成政府政策引導，企業主導的良性格局。
3.6 建立健全煤炭礦區生態環境補償的監督體制
煤炭礦區生態環境補償的監督體制，是生態環境補償工程嚴格按照環境部門制定的生態補償標準進行的制度保障。建議對煤炭礦區生態環境補償工作監管制度，引進類似全面質量管理的控制系統，即對煤炭礦區生態環境補償工作實施規劃，進行工作前的預防監督；對煤炭礦區生態環境補償工作進度、質量和預算執行情況進行跟蹤監督；在煤炭礦區生態環境補償工作完成后，嚴格按照生態環境補償標準進行評估監督；對煤炭礦區生態環境補償過程中出現的新問題，建立反饋機制，將反饋結果運用到新的生態環境補償規劃中。以實現煤炭礦區生態環境補償工作的動態監督管理體制。
毋庸置疑，在煤炭礦區生態環境建設上，我們歷史欠賬太多。由于過去對煤炭礦區生態環境問題認識上不足，并且在環境管理上存在著一系列制度和體制方面的缺陷，煤炭資源開發已經造成巨大的環境損失。通過體制創新，利用現有煤炭礦區預計繳納的生態環境補償稅，建立煤炭礦區生態環境補償的全國統籌機制，一方面解決歷史遺留的煤炭礦區生態環境建設資金問題；另一方面利用煤炭礦區生態環境滯后補償的特征，形成全國生態環境補償資金的循環使用，則煤炭礦區生態環境補償機制將會發揮出更大的作用。
