摘 要：
關鍵詞：
彩票事業被稱作國民收入的“第三次分配”，體育彩票是彩票的重要組成部分，受到越來越多彩民和投資者的追捧，成為推動和繁榮彩票事業的重要力量。就我國而言，僅自1994年開始發行體育彩票至1999年底，就銷售體育彩票102億元，籌集公益金30.6億元，為我國體育事業的不斷發展提供了充實的資金保證。但體育彩票市場時不時出現的違規事件令人觸目驚心，依法對體育彩票進行規制管理，成為一項重要而迫切的任務。本文擬對此做一番思考。
一、體育彩票與法律規制之概述
（一）體育彩票的法律內涵
根據《彩票管理條例》的規定，在目前條件下，我國允許發行的彩票只有兩種，即體育彩票和福利彩票，這兩種彩票均屬于公益性彩票。本文只對體育彩票作為探討對象，福利彩票在此將不作討論。
體育彩票的概念定義：體育彩票，是指國家為籌集體育公益資金，促進社會體育事業發展而特許發行、依法銷售，自然人自愿購買，并按照特定規則獲得中獎機會的憑證。體育彩票的發行是國家法律許可下的博彩行為。
（二）體育彩票法律規制之必要性
我國體育彩票事業發展速度有目共睹。但越是在這種高速發展的階段，越需要加大對體育彩票事業規制的力度。其原因有以下幾個方面：
1．體育彩票的特性奠定了其需要規制的理論基礎。
體育彩票作為一種特殊的商品，是經政府批準而特許發行的。如果發行一旦偏離公益價值，就必然滋生種種腐敗現象，損害到政府的公信力，造成悲慘的局面。因此，對體育彩票進行嚴格的規制是保證其發揮良性作用的重要前提。
2．我國體育彩票業存在的問題決定了對體育彩票進行法律規制大有必要。
近年來，體育彩票市場時不時出現的違規事件令人觸目驚心。比較典型的案例有2001年“武漢4·20體彩案”、2004年“西安體彩寶馬案件”案、2007年“吉林全國私彩第一案”、2010年逐漸浮出水面的“賭球黑幕”、等。這些體育彩票業種的重大案件不僅嚴重侵害了我國廣大彩民的合法權益，也損害了體育彩票的良好信譽，大大制約了我國體育彩票業發展。盡管2009年通過的《彩票管理條例》對彩票運作作出了簡明的規定，但由于體育彩票事業的復雜性與多樣性，區區45條《彩票管理條例》所無法全部涵蓋的。
3．我國體育彩票發展空間大，需要通過法律手段對體育彩票事業予以保障。
我國的體育彩票產業盡管發展勢頭強勁，但尚處于起步階段。據權威雜志《國際博彩經營》在2007年底公布的研究報告顯示：2006年度世界彩票全年銷量達2050億美元，美國以583億美元的銷售額居世界各國之首，而我國體育彩票的年銷售額約為40億美元，占世界彩票銷量的比例不到2%。
研究表明，世界彩票的銷售量正以每年10%的速度在增長。我國有著13億人口的巨大消費市場，國內人年均體育相關消費達到100美元是可以在短期內實現的。屆時，將形成一個年消費達1300億美元的體育大市場。但是，我國彩票業立法的步伐遠遠跟不上我國彩票業發展的速度，法律規范的缺位已經成為制約我國彩票業向更高層次躍進的重大障礙。因此，加快彩票業完善立法工作，已經顯得迫在眉睫。
二、我國體育彩票事業的現狀與問題
（一）我國體育彩票的發展現狀
我國的體育彩票大致經歷了3個重要的發展階段。即1984至1994年，是體育彩票發行的探索階段；1994至2000年，是體育彩票重大改革階段；2000 年至今，是我國的體育彩票進入了快速發展與逐漸成熟的階段。據統計資料，2005年，我國彩票銷售總額為700億元，其中體育彩票就占了300億元，占全國彩票銷售總額的42.86%，其強勁的發展勢頭可見一斑。我國現今諸多重大體育賽事的舉辦以及全國利民、惠民體育設施的建設都得到體育彩票的很大支持。
（二）我國體育彩票的規制現狀
我國有關體彩事業的法律規范走過了一個曲折的歷程。在很長一段時間里，體育彩票立法往往是“急先用”，因而在上述立法中，可以看到很多緊急通知、暫行辦法、暫行條例等之類的字眼。這就造成了我國體育彩票規范上的不穩定和混亂。直到2009年國務院通過了《彩票管理條例》，才得到明顯改善。《彩票管理條例》對彩票管理體制、彩票發行和銷售、彩票開獎和兌獎、彩票資金管理等加以規范，以期規范彩票市場的健康發展。具體有以下兩個方面：
第一，《彩票管理條例》規定：國務院財政部門、國務院民政部門、體育行政部門、省、自治區、直轄市人民政府財政部門、省、自治區、直轄市人民政府民政部門、體育行政部門、縣級以上各級人民政府公安機關和縣級以上工商行政管理機關，在各自的職責范圍內，維護彩票市場秩序。
第二，《彩票管理條例》規范了彩票的審批發行和銷售、彩票機構的設置及其職責以及對彩票開獎、兌獎、彩票資金管理以及違反條例的法律責任都作出了明確的規定。
（三）我國體育彩票業存在的主要問題
在這些年的發展過程中，盡管我國體育彩票業發展速度迅猛，但也出現了不少問題，總結起來，主要包括以下幾個方面：
1. 現有的體彩市場監管不清晰，政府角色定位較為混亂
按照我國現有的法律規定，從發行監管體系看，我國體彩發行的監管部門是中央財政部和各級地方財政部門。而實際運行情況來看，由于財政部門人手有限，體育總局旗下的“體育彩票管理中心”承擔了絕大多數本屬于財政部的監督管理職責。看來政府顯然既充當了“裁判員”，又充當了“運動員”的角色。另外，由于體育彩票所具有的隱含性的契約特質，直接導致了彩民難以了解真實的情況。因此，各種違法違規事件時有發生也就不足為奇了。
2．法律制度不夠健全，阻礙彩票事業的健康發展。
從1985年至2009年，我國已陸續出臺了40余件有關彩票管理和發行的各種文件、通知、地方法規等。這些出自各部門的規范在很多程度上起到了規范我國彩票運作的作用，但很大程度上也導致了政策的不穩定性與雜亂性。表現在：一是諸多規定過于原則、抽象，一些規定形同虛設；二是對有關彩票發行、資金分配使用、財務管理公開和信息批露、中獎規則、從業人員資格要求等不甚明確；三是盡管諸多行使著規范彩票運作的一些部門性規章、地方性法規曾起過積極的作用，但隨著市場經濟的逐步發展，日益凸顯出立法內容不完備、可操作性不強等弱點；四是對違法者的懲處力度也嚴厲不夠。同時，在現實生活中，體育彩票業的發展因無法可依導致彩民之間圍繞彩票的糾紛也時有發生。
3．彩票發行成本居高不下，體育彩票運營政企不分
所有彩票的發行都遵循高獎額、低中獎概率和低成本的原則。高獎額原則使彩票具有市場吸引力；低中獎概率則決定了絕大多數購買彩票的人不可能中獎；低成本不僅使彩民有能力購買彩票，而且進一步強化了彩票的公益籌資特性。發達國家的彩票發行成本都較低，如日本彩票發行、經營成本為10.1%；保加利亞為10.0%；西班牙足球彩票10.0%。與上述國家相比，我國彩票發行、經營成本超過20. 0% ，即使2002年后成本降低到15.0%，仍屬于高成本經營。
我國彩票發行成本過高是由機關、事業、企業三位一體的不科學體制造成的。正如上文所說的一樣，民政和體育部門既是彩票各自的發行經營主體，又負責本部門彩票的管理制度和財務制度，兼有經營和行政管理雙重職能，運營與監督機制混雜在了一起。在這一背景下，出于維護自身利益的考慮，加上監督乏力，導致有的做法明顯不符合一般會計原則。
4．非法彩票時常泛濫，擾亂了正常的體育彩票運營秩序
我國的體育彩票起步較晚，且在體育彩票法制軌道上走的是“先發展，在發展中針對具體情況再立法”的道路。加上人們的法律意思不強，導致了體育彩票法制嚴重滯后。這種滯后性為私人彩票、非法彩票、彩票市場中非法手段和行為的滋生提供了溫床。另外，香港、澳門的“六合彩”、“賭馬”、“賭球”都對內地正常的體育彩票市場產生了巨大沖擊。
三、我國體育彩票法律規制的完善對策
針對我國體育彩票市場存在的問題，根據國外體育彩票事業的基本經驗，結果我國這些年來體育彩票發展的基本經驗和教訓，努力改善我國體育彩票事業發展困境，可以從以下幾個方面出發進行加以嘗試。
（一）賦予彩民更多的民事權利，完善體彩法律制度。
在我國的彩票事業發展過程中，政府的管制角色濃厚，因此，在很大程度上，彩民與政府之間具有公法上的關系。事實上，應當將彩民與政府之間的關系作為一種私的關系予以處理，也就是說，他們之間屬于一種平等的民事關系，政府作為彩票的發行方與彩民之間屬于一種買賣關系，是一種平等的契約關系。在這一思路下，依照民事法律的規定，賦予彩民應有的民事權利，依照《民法通則》、《合同法》等民事法律的規定，防止出現拒絕兌現、不完全兌現的情況。如此，不僅可以有效地維護其合法權益，防止彩票發行、兌現過程中任一環節出現的損害彩民合法權益的現象，而且也有利于達到彩票信息的披露，最終達到博彩業公正、透明、健康的發展的目的。
（二）提高監督效能，改善運作模式。
我國現有的彩票監督管理體制，帶來了如下嚴重的后果：發行機構所依附的體育部門也承擔著部分監管職能，很多時候自己作自己的“法官”，具有仲裁者的意味。據此，有必要建立專門的彩票監管機構，加強對彩票業的監控，建立一個類似于證監會、保監會的超脫于部門利益的專門監管機構——“彩監會”，并制定一系列權威性的監管規則，使彩票事業的監督管理走上制度軌道。同時，盡量排除政府和各部門的非法行政干預，保證體育彩票市場自由、健康地發展。
（三）根據市場需求，創新體彩新產品
針對體育彩票種類少的現狀，我國應有針對性地開發一些競猜型體育彩票，開發出體育賽事博彩產品的巨大潛力，適合不同消費層次的需求。通過產品的多樣化，進一步推動我國體育彩票事業的跨越式發展。
體育彩票業的本質屬性是博彩業，屬于特種行業，有很大的隱蔽性和專業性，而且市場發展也不盡成熟。因此，需要花大力去進一步培育和規范，逐步擴大發行額度、逐漸增加發行種類、加強對其宏觀調控和對體育彩票市場的規制、建立健全相關的法律法規、逐步改革現有的體育彩票經營模式。需進行系統、全面的改革，才能逐步使體育彩票成為促進公益事業發展和繁榮經濟的有效手段，使體育彩票走上良性的發展道路，建立公平公正的體育彩票市場，切實有力地推動我國彩票事業走上健康發展的快車道。
