摘要:伴隨著非營利組織的發展,非營利組織管理逐漸成為實務界與理論界關注的熱點問題。管理的核心目標在于效率。績效評價就是通過對效率實際水平與期望水平之間進行對比,并與其他激勵約束機制相結合,建立一種促進效率提高、實現管理目標的引導機制,因此非營利組織績效評價是實現非營利組織管理目標的一個重要工具。本文從非營利組織受托責任出發,對非營利組織績效評價的主體、依據、內容與指標進行初步討論。
關鍵詞:非營利組織績效評價
非營利組織管理中常見的問題包括運作效率低下,運作成本過高,缺乏風險意識,管理人員利用職務之便謀取私利等。由于受制于強制性責任機制的約束——內部的利益驅動、外部的競爭壓力,這些情況通常可以在市場機制健全的企業中得到控制。而缺乏這種硬約束機制卻是非營利組織的固有缺陷。一方面,非營利組織內部缺乏個人利益的存在;另一方面,非營利組織提供公共物品或準公共物品的特殊性質決定了它們實際上是一定程度的壟斷經營,如公立學校和為低收入人群服務的慈善組織。競爭機制的缺乏也造成其提高效率的壓力不足。
能動的、有效的制度安排可以改變組織中個體的行為目標函數,從而達到克服固有缺陷的目的。既然非營利組織績效問題的根源在于責任機制的軟約束,那么,通過建立一定的激勵約束機制,強化非營利組織的管理責任,有可能解決上述績效問題。因此,績效評價作為對非營利組織引入激勵約束機制的關鍵環節,應是非營利組織管理的一個重要內容。
一、非營利組織績效評價主體
績效評價就是通過對效率實際水平與期望水平之間進行對比,并與其他激勵約束機制相結合,建立一種促進效率提高、實現管理目標的引導機制。首先應對其評價主體進行分析。績效評價主體,即“由誰來評價”的問題,是績效評價系統中的主導因素,它決定了績效評價的依據、原則、模式、內容的選擇。雖然不同的視角對績效評價主體有不同的認識,但基于解決受托責任問題的觀點,可以將非營利組織績效評價主體劃分為外部主體與內部主體。
董事會可以擔當組織內部績效評價主體,一方面以實現組織使命為最終目標,以提高組織效率、改善管理為直接目標,在組織內部建立績效評價系統,實施以雇員、團隊、項目、組織為對象的績效評價;另一方面,以樹立公眾形象、擴大籌資來源、最終實現組織的可持續發展為己任,將組織內部的績效信息以適當的方式,公布給捐贈人、客戶、納稅人、社區等關注其績效的社會各方。
政府作為公眾利益的保護人,可以通過研究非營利組織的績效評價報告、調查組織制度、審查其內部控制系統(含內部績效評價系統)的健全性與有效性、抽查重點項目績效等方式,擔當組織外部績效評價主體,確保非營利組織受托責任的適當履行,從而解決非營利組織受托責任履行中受托責任界定不清、獲取績效信息的成本效益、社區中的“搭便車”等等問題。此外,捐贈金額或資助金額較大的捐贈人、資助人也可能出于對資金使用效果的關注,而擔當組織外部績效評價的主體。再者,國外非營利組織的實踐表明,在一些專業性較強的非營利組織行業,如醫療、教育、環境保護,組織可能會通過自愿聯合組成行業協會,實行行業自律,以對政府管制做出反應,壯大行業力量。因此,行業協會也可能是潛在的外部績效評價主體。
不同的績效評價主體對于非營利組織具有不同的意義。比如,董事會親自負責對非營利組織的管理,其績效評價的主要目的是提高管理效率,改進管理水平;政府作為外部主體,不僅注重管理效率的提高,更注重政治民主,經濟平等與社會倫理等方面的問題,而且,由于處于信息劣勢,他們的績效評價主要側重外部監督。
二、非營利組織績效評價依據
如果把績效評價看作一個過程,那么它既是一個管理過程,也是一個信息加工與傳遞過程。在績效評價系統中,輸入的是非營利組織活動的相關數據,輸出的則是解除受托責任并有助于組織內外制定支持或管理決策的信息。而其輸入的數據正是來源于會計信息系統。會計信息系統作為管理系統的重要組成部分,通過與管理系統的其他部分(物質供應、生產、銷售、設備管理等子系統)緊密聯系,對組織的生產經營活動做出綜合性的反映。不同的組織,其管理的具體內容與方法各不相同,但是會計信息系統作為組織管理的中樞神經系統的作用卻是不變的,組織活動的數據總會被納入到會計信息系統中。
會計信息系統又分為管理會計信息系統與財務會計信息系統。一般來講,財務會計信息系統所采集、加工的信息主要是那些改變資產負債或凈資產構成的數據,而用于組織內部管理的信息主要是作為管理會計信息系統的加工對象被納入會計信息系統。根據績效評價信息的不同來源,績效評價系統又可分為財務績效評價系統與管理績效評價系統(如圖1)。
財務績效評價系統的輸入信息主要來源于財務會計信息系統形成的財務報告。為了確保績效評價信息的可靠性,財務報告須經過外部獨立鑒證機構的審計。為了確保績效評價信息對非營利組織利益相關各方的可獲得性,財務報告還應對外公開披露。財務績效評價的具體實施者既可以是組織外部的社區,也可以是組織內部的管理者,他們進行績效評價的信息來源都是財務報告。當然,由于組織內部管理者具有相對信息優勢,所以在進行財務績效評價時,可能會根據需要使用財務報告之外的部分管理數據。這就產生了財務績效評價系統利用管理會計信息系統部分數據的問題。
非營利組織內部與外部會基于不同的動因關注管理績效,而且組織內部具有相對信息優勢。成本效益原則決定了組織外部主體不可能通過績效評價對組織運營過程進行直接控制。因此,更具現實性的安排是,組織內部績效評價主體通過內部管理績效評價系統,對組織活動進行從過程到結果,從事前、事中到事后的全方位控制,而組織外部績效評價主體則通過外部管理績效評價系統,重點對組織活動進行事前與事后的控制,事前控制主要體現在對組織內部控制系統(組織內部管理績效評價系統是組織內部控制系統的一個重要組成部分)的健全性、有效性進行引導、評價與監督,事后控制則主要體現在對組織重點項目的實施結果進行抽查。
三、非營利組織績效評價內容
(一)財務實力評價非營利組織的財務實力是一個內容豐富的概念,它不僅體現在組織短時間(某一時點)或長時期(一段時期)的支付能力,而且體現在持續性與經常性獲取資金來源的能力上。因此分析財務實力不僅要看財務狀況表提供的信息,還應分析業務活動表中組織的收入、支出、基金余額的變動情況,以及現金流量表中組織各項活動的現金流情況;在規模不同的非營利組織之間進行財務實力的對比時,還要排除規模因素的影響。
(二)財務運營績效評價非營利組織財務運營績效的概念經歷了從投入到效率再到效益的發展演變過程。最初對非營利組織財務運營績效的衡量主要看成本數據,即投入的資源與預算分配資源相對照。后來,獲取有限資源供給與資源需求之間矛盾越來越突出,績效觀念得到發展,財務運營績效的衡量逐漸轉向注重效率與效益方面。效率指投入與產出比,效益指資金投入后對目標的實現程度,因此效益是組織最終所追求的,也是績效評價最關注的指標。與企業不同的是,非營利組織的效益更多體現在非經濟效益、個人經濟效益、以及由于正外部性所產生的社會經濟收益。比如,以一個學校來講,教育投資的收益體現在人的全面素質的提高,對社會精神文明建設的促進,接受教育的個人未來更高的收入與更多的職業機會,重大發明對社會發展的促進。而這些效益都是難以量化或者是長期滯后于資源投入的。為此,評估財務運營績效通常使用“投入,有效產出”作為替代指標。但是,使用時要考慮到這一替代作用的有限性,因為對產出有效性的標準同樣存在著不明晰、不確定的問題。
(三)財務風險評價財務風險主要反映非營利組織的負債狀況與財務風險承受能力。財務風險是指有可能使組織不能繼續完成目標的財務問題,這些問題是籌資、投資、資金運營中財務問題的綜合反映,并最終體現在資金方面,包括當前存在的支付困難與將來可能出現的支付困難。財務風險的評價應建立在財務數據的基礎上,并充分考慮到組織的規模與行業特點。一個處于財務困境的組織可能存在以下情況:(1)宣布破產;(2)服務項目急劇減少;(3)基金余額為負;(4)基金余額急劇減少。評價財務風險對管理者的意義在于,通過預警措施防范風險,對外部利益相關者則在于幫助制定支持或參與決策。
(四)財務發展潛力評價財務發展潛力主要反映非營利組織可持續性發展的財務能力。財務發展潛力的形成,主要依托于非營利組織不斷擴張的資金來源。潛力是指潛在的能力,對它的衡量需要結合財務實力、財務運營績效、財務風險等三方面綜合考慮,因此設計全面反映財務發展潛力的指標通常比較困難。基于這一考慮,筆者建議用衡量組織持續發展能力的指標(如增長率)來替代,增長率指標與財務實力、財務運營績效、財務風險的衡量指標重合度小,而且可靠性較強。
(編輯 李澤國)
