財政支出,即政府為履行其職能,以財政收入為主要資金來源而發生的支出。它是以國家為主體,以財政的事權為依據進行的一種財政資金分配活動,集中反映了國家的職能活動范圍以及所發生的耗費。在市場經濟社會中,公共財政支出一般是政府為了滿足實現其職能、取得所需商品和勞務的需要,對一定的社會產品進行有計劃的再分配,是市場經
濟條件下政府對經濟進行宏觀調控的重要手段。
合理的財政支出結構是促進國民經濟穩定協調發展的基本前提,也是打造服務政府、構建和諧社會的必要保障。改革開放以來,我國公共財政支出規模不斷擴大,支出結構卻不盡合理,需要不斷地進行調整和優化。
表1系杭州上城區2006年-2011年度主要財政支出占總支出比重情況。本文試以此為例,對其2006年-2011年度財政支出結構進行分析。
表1 2006年-2011年杭州上城區財政主要支出占總支出比重情況
單位:百分比
資料來源:杭州上城區統計年鑒。
從總體看,它屬于按照政府職能時間序列編制的財政支出結構表。反映出2006-2011年度上城區政府履行的職能中,科學技術、教育、醫療衛生、社會保障、城市維護是其重要的組成部分。幾年來,隨著財政總支出規模的不斷擴大,其科技投入、教育支出、醫療衛生支出、社會保障支出、行政管理費、公共安全支出、城市維護費等項目也呈現增長趨勢,且各項支出占總支出的比重有所變化,支出結構也略有調整,表明政府在進一步強化履行職效能的同時,能夠根據不同時期、不同的社會需求對工作的著力點進行適度調整。也從一個側面反映了社會經濟發展的狀況。
一是科技投入的比重呈逐年上升的趨勢,但增速有所放緩。從表1看出,除2009年外,科技投入的比重連年上升,從2006年的3.06%到2011年的3.91%,體現了政府對科技的重視,使科技企業得到較好的發展。但是,根據國際經驗,經濟增長與全社會研發投入之間具有明顯的正相關關系,目前我國全社會研發開發投入占GDP的比重約為1.5%,上海約為2%,與發達國家的3%左右還存在很大
的差距,科技投入遠遠不夠。由此可見,當前和今后一個時期內上城區財政的科技投入仍需要進一步增加。值得注意的是科技投入存在增速放緩的問題,這可能與資金出口的限制相關,科技投入的快速增長有賴于技術研究與開發項目的拓展,否則科技投入的增長可能會帶來資金的浪費。
二是教育支出的比重呈小幅波動態勢,且略有下降。從2006年的25.25%降至2010年的22.94%,教育支出比重呈不規則的較大下降幅度,雖然2011年有所回升。從我國情況看,教育支出占地方財政支出比重已經與發達國家差距不大,但教育支出占生產總值的比重還比較低,從2006年到2010年,我國公共財政教育支出占GDP的比重從2.79%提高到3.48%,仍未達到發展中國家4.0%的平均水平。這主要是因為我國教育投資主要由政府承擔的。這也是與上城區教育支出需求依然很大的現實情況相符合的,但教育支出占地方財政支出的比重已經相對較高,這就使得財政進一步加大教育投入的難度增加。因此,政府應從教育優化的角度著手,千方百計地創造條件,使投入的資金更好地發揮效用。
三是醫療衛生支出的比重呈逐年下降的趨勢。從比重來看,上城區財政醫療衛生支出占財政支出的比重高于全國的平均水平3.56%(2006年一2010年),但與發達國家平均超過10%的水平還存在很大差距,尤其與美國、德國、法國等20%左右的比重差距則更大。因此,醫療衛生支出占財政支出的比重下降有不合理之嫌,因為并不是醫療衛生需求減少導致的。實際上,目前的醫療衛生支出水平也滿足不了上城區的實際需要,這也是居民“看病難”的問題始終不能得到有效地解決原因之一。這就要求上城區財政支出還應繼續加大醫療衛生支出的投入。而且,醫療衛生支出具有較高的社會效益,加大醫療衛生投入也符合效益性原則的要求。
四是行政管理費依舊保持著較快增長,占財政總支出的比重逐年上升。由表1可以看出,行政成本的增長勢頭未能得到有效地遏制。尤其是在2008年財政支出大幅增長。行政管理費的比重遠高于科技投入、醫療衛生和社會保障支出,可能是行政基礎設施建設所導致。但從社會總體看,政府 行政成本居高不下是問題的主要原因,這一方面是由于政府職能進一步擴大趨勢所造成的結果,另一方面也有通貨膨脹帶來名義工資和辦公成本增加的因素,當然可能還由于機構冗員和開支標準的高級化問題所造成的。因為諸多因素的存在,使政府行政成本的控制變得比較困難。由此可見今年國務院推進行政經費使用管理改革,實行“三個嚴格”措施是
非常及時和完全必要的。
五是社會保障支出占財政支出的比重總體上呈下降的趨勢。從2009年支出科目調整之后的情況看,社會保障與就業支出占財政支出的比重在10%一15%之間。這一比重雖略高于我國目前10%左右的水平,但離發達國家30%以上的比重差距較大。這與目前我國社會保障體系還不健全、保障標準還比較低有關,表明上城區在進一步完善社會保障體系的過程中,需要進一步加大社會保障與就業方面的投入。
六是公共安全支出比重呈下降趨勢。2007年財政支出科目改革用公共安全取代了公檢法司支出,此項支出出現了較大幅度的增長。但在此后的時期中,其比重均呈逐年下降的趨勢。這說明2007年公共安全支出大幅增長后,此項支出的需要可能已基本得到滿足。此后,公共安全支出保持著較低的增長速度,其占財政支出的比重也進一步降低。這是比較合理的地方。
七是城市維護費的比重總體上呈上升的趨勢。除2007年外,城市維護費呈大幅度增長態勢。城市維護費主要用于市政、供水、綠化、排污等項目的支出,2008年,上城區致力于建設“旅游休閑商務區”,城市改造項目較多,使得城市維護費支出大幅提高。2009年、2010年,可能是城鄉社區事務的迅速增長,使得城市維護費支出較大且占財政支出比重也大,在25%一30%之間。從2011年的情況看,此項支出已趨于飽和,出現了回落的趨勢。
綜上所述,2006-2011年度杭州上城區財政支出結構日益得到改善,尤其是公共領域財政支出占財政總支出的比重不斷上升,保證了社會和經濟的協調發展。但內部結構尚不平衡,存在醫療衛生支出比重一定程度的下滑,科學技術、醫療衛生和社會保障支出比重偏小,行政成本增長勢頭未能得到有效遏制等問題,還有待政府不斷地進行調整和優化。
財政支出結構優化的目標在于提高財政支出結構對經濟社會環境的適應性,使財政支出結構能較好地實現政府的各項職能,推動社會經濟又好又快地發展,最大化財政支出的經濟社會效益。隨著財政支出規模的擴大,上城區在科教文衛和社會保障方面的財政支出應相應地增加。即要進一步加大公共領域財政投入,將新增財力主要用于改善民生,著力解決居民最關心、最直接、最現實的問題,引導和控制社會資源向制約社會協調發展的領域傾斜配置,推動公共服務的均等化,同時要進一步完善社會保障體系,而行政成本則需要嚴加控制。因為,對民生領域的投入有利于直接提高人們生活水平和質量,縮小社會差距,維護社會穩定。
