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一、引言
中國論文網 http://www.xzbu.com/3/view-4059072.htm
近年來，隨著我國經濟發展和投資體制改革的轉變，政府投資公共工程項目支出在整個政府財政支出的占比呈上升的趨勢。特別是2008年國際金融危機以來，我國推出了“4萬億新增投資”計劃，政府投資公共工程項目所承擔的公共責任日益增強。而在政府投資公共工程項目中，鐵路項目是政府支出的一個重要組成部分。與此同時，隨著國民綜合素質進一步得到提升，人們不僅關心政府支出的真實性、合法性，還想知道政府支出是否具有效益，是否考慮到環境問題等。傳統的財務收支審計已經不能回答人們所提出的這一系列問題，而績效審計能對政府支出的經濟性、效率性和效果性進行審查和評價，作為政府支出的重要組成部分之一的政府公共投資工程項目的績效審計也有越來越多人來研究。然而，政府鐵路投資項目績效審計的有關理論和實務尚處于探索發展階段，沒有形成一套完成的指標評價體系。筆者結合實際案列，基于平衡計分卡的理論，針對政府鐵路投資項目的運營階段，構建績效審計評價指標體系，以規范我國政府鐵路投資項目績效審計評價。
二、文獻綜述
（一）國外政府公共投資項目績效審計研究 英國在開展政府公共投資項目績效審計中有其鮮明的特點：一是風險意識很高，二是審計的對象是全方位的，三是充分發揮社會公眾的作用。而澳大利亞大部分的社會公共設施都是使用民間資本，政府投資往往在一個項目中的占比不高，因此澳大利亞的政府公共投資項目績效審計將重點放在招投標審計和合同管理審計中。澳大利亞的招投標績效審計主要關注三個方面：一是對招投標的效益性進行評價，就是在保證項目的竣工時間和工程質量的前提下，如何降低標價；二是對項目是否符合政府的規劃，是否符合長遠發展做出評價，評價的主要對象是標書；三是對項目的統一性進行評價。印度對政府公共投資項目績效審計的范圍較廣，由于目前印度的財務管理并不是很完善，印度對政府公共投資項目績效審計首先要保證項目收支的真實和合法性，指出違法違規的事項。在真實、合法的基礎上進一步考慮項目的合理性、效益性，評價項目是否按照既定的目標實施并完成，在實施和管理的過程中內控是否嚴密，項目整個過程是否存在損失浪費現象等。
（二）我國政府公共投資項目績效審計研究 近年來，隨著國家審計署對績效審計的力度加大，理論界對績效審計探討也越來越熱烈，在政府公共投資項目績效審計中也提出了很多觀點。主要觀點如下：張竹林（2006）指出我國政府工程投資績效評價存在指標系統不可續、指標橫向對比性差、缺乏專門的行業細化指標、定量指標少、數據庫不健全等問題，構建了經濟性和效率性兩類的指標，最后指出指標體系的構建需要一個很長的過程，而且需要動態的調整。賀劍波（2007）提出政府公共工程的績效審計評價標準應該包括總體評價標準以及具體評價標準兩方面。總體評價標準應考慮經濟效益、公平問題、再分配問題、適應性問題等方面；而具體評價標準則包括計劃標準、定額標準、歷史標準、先進標準等。同時設計了我國政府公共項目績效審計評價的有關指標。高明（2008）指出政府性公共投資項目的決策審計的主要內容包括查核可研報告的合法合規性，查核項目的決策人是否尊重科學規律、是否按照可研報告開展工作等方面。同時提出對項目資金的審計和評價應包括四方面：資金的撥、用、管等環節是否得到有效的監督，內控是否到位；是否嚴格按照建設設計進行施工，有無擅自變更概算；對項目的財政收支的真實性、合法性進行審計；是否存在重復建設，搞形象工程，發現大案要案線索。王世成、武國（2010）指出大規模政府公共投資項目績效審計指標體系應按全面、前瞻、綜合、可持續、靈活、有建設性等5個方面構建，對其指標分成關聯、經濟、合規、效果、可持續發展、效率等6個類別，并在每個類別提出1-2個指標，最后對每個類別賦予分值。唐建民（2010）提出建立公共工程投資指標體系原則應包括系統性原則、可控性原則、可接受原則、成本效益原則、公平性原則等方面，同時從經濟性、社會績效、環境評價等方面設計公共投資工程的指標。
政府公共項目投資績效審計的理論研究為實務操作提供了很多的參考，開拓了審計人員的思維，對政府公共項目投資績效審計無疑有較大的促進作用。然而從上述理論研究可以看出，研究政府公共項目投資的目的與對象的多，研究具體評價指標的少；研究單個評價指標的多，研究評價指標系統的少；研究定性指標的多，研究定量指標的少。總的來說，目前仍缺乏一套完整的政府投資項目績效審計指標評價體系。
三、我國鐵路項目制度背景分析
（一）我國鐵路項目的評價體系 根據我國鐵路項目生命周期階段分類，可以把鐵路項目的評價體系分為前期評價、建設評價和運營評價。前期評價主要指項目單位在項目開工建設之前對項目的必要性、可行性等方面進行調查研究評價。目前大多數的前期評價都是法定的，需要有關部門批準，主要包括：發展部門的立項批復、鐵道部門的可研批復、環保部門的環評批復、水利部門的水土保持方案批復、鐵道部門的開工令等。項目在取得開工令后，就可以開工建設。建設完畢就進行資產移交，一般包括單項移交和整個項目的竣工驗收移交。前者移交手續相對簡單，由施工方、監理方和業主三方對工程進行調查評價，確認即可；后者則需有鐵道部門、財政部門、審計部門、施工方、監理方、業主等對整個項目做出綜合評價，最終形成竣工決算報告并移交資產，即建設評價。資產交至運營企業后，項目正式進入運營階段。目前我國對運營階段的評價以內部評價為主，主要是鐵道部門評價項目是否執行國家宏觀政策方針，是否執行鐵道部門制定的年度工作計劃，是否執行年度預算等。這些評價以定性為主，多為內部評價且不是法定的。此外，財政、審計等部門會對項目的運營狀況進行不定期檢查、評價，檢查、評價的頻率由有關部門自行制定。從這三個階段的評價可以看出，前兩階段的評價多是外面評價，而且在有關學者專家探討的比較多。筆者研究的政府鐵路投資項目績效審計評價主要是運營評價階段。
（二）我國鐵路項目投資體系現狀及改革方向 我國鐵路項目投資體系經過多年的調整有了很大的發展，但仍存在一些問題：一是計劃經濟色彩濃厚、政企不分。鐵路系統在傳統上被稱為“鐵老大”，多年以來，鐵路形成了一個比較封閉的系統，計劃經濟色彩比較濃厚，準軍事化的管理模式，政府仍會干涉鐵路企業的自主經營行為，鐵路所承載的不僅僅是一個企業的責任，還反映了政府的社會責任。二是鐵路項目的點多面廣線長，資金投入量巨大，容易滋生腐敗。隨著我國現代化的發展速度和城市化進程不斷加快，珠三角、長三角等三小時經濟圈的出現伴隨著很多匆匆上馬的鐵路項目，密集的資金投入如果缺乏監管就容易出現腐敗問題。三是對鐵路效果的評價機制不完善。我國目前比較關注項目建設是否存在違法違規，而對項目的效果評價比較少。青藏鐵路環境評價項目是一個好的開始，這表明鐵路項目審計已經開始向績效審計方面發展。針對鐵路項目投資體制存在的問題，筆者認為，鐵路項目投資體制的未來改革方向為：一是加快政企分開的步伐，把鐵道部門轉變成行業的管理部門，把鐵路的建設和經營轉交給企業。二是加大鐵路投資項目的外部審計監督力度，防范腐敗的產生。實踐證明，外部審計的監督比內部的控制和監督力度要大得多。建議建立完善的項目外部監督體制，以保證項目投資的合法合規進行。三是建立規范的政府鐵路投資項目績效審計評價體系，以加強對項目的績效評價。
