政府及非營利組織會計又叫預算會計。作為財政管理的重要工具，歷年來我國的預算會計主要是為預算資金分配與使用服務的。改革開放以后，預算會計制度為適應經濟體制和財政體制改革的需要，經歷了多次修訂和改革。
一、近年來財政改革、政府及非營利組織會計改革的基本內容
自從進入了二十一世紀，為了適應市場經濟條件下轉變政府職能、建立公共財政體系的總體要求，財政改革的速度明顯加快，內容日益廣泛。綜述近年來的財政改革，主要有以下幾個方面：
(一)政府收支分類改革
為了促進同國際慣例接軌、健全公共政體系，我國從2007年開始實施政府收支分類改革，到目前為止已經建立了較為規范合理的政府收支分類體系，這次改革取得了以下成果：
第一，對政府收入進行統一分類，全面、規范、細致地反映了政府各項收入。收支分類全面反映政府收入的來源和性質，不僅包括預算內收入，還包括預算外收入。從分類方法上看，原收入分類只是各種收入的簡單羅列，如各項稅收、行政事業性收費、罰沒收入等。新的收入分類按照科學標準和國際通行做法將政府收入劃分為稅收收入、社會保險基金收入、非稅收入、貸款轉貸回收本金收入、債務收入以及轉移性收入等，這為進一步加強收入管理和數據統計分析創造了有利條件。從分類結構上看，原收入分類分設類、款、項三級，改革后分設類、款、項、目四級，多了一個層次。四級科目逐級細化，滿足了不同層次的管理需求。
第二，建立支出功能分類體系，更加清晰地反映了政府各項職能活動。支出功能分類不再按基本建設費、行政費、事業費等經費性質設置科目，而是根據政府管理和部門預算的要求，統一按支出功能設置類、款、項三級科目，分別為17類、170多款、1100多項。類級科目綜合反映政府職能活動，如國防、外交、教育、科學技術、社會保障和就業、環境保護等；款級科目反映為完成某項政府職能所進行的某一方面的工作，如“教育”類下的“普通教育”；項級科目反映為完成某一方面的工作所發生的具體支出事項，如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。新的支出功能科目能夠清楚地反映政府支出的內容和方向，可有效解決原支出預算“外行看不懂、內行說不清”的問題。
第三，建立支出經濟分類體系，全面、規范、明細地反映了政府各項支出的具體用途。按照簡便、實用的原則，支出經濟分類科目設類、款兩級，分別為12類和90多款。類級科目具體包括：工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助、轉移性支出、基本建設支出等。款級科目是對類級科目的細化，主要體現部門預算編制和預算單位財務管理等有關方面的具體要求。如基本建設支出進一步細分為房屋建筑物購建、專用設備購置、大型修繕等。全面、明細的支出經濟分類是進行政府預算管理、部門財務管理以及政府統計分析的重要手段。
(二)部門預算改革
近年來，部門預算已全面實施，預算方法出現了很大的變化，預算編制的時間大為提前，預算編制方式由以前的部門替下屬單位代編改為從基層單位逐級編制逐級匯總，預算批復方式也從原來的由財政部各業務部門分別批復改為由財政部門內的預算部門統一批復預算。同時，改變預算編制方法，全面推行零基預算。在部門收入預算中，根據經濟發展狀況，按收入類別逐項核定。對部門組織的行政性收費和其他預算外收入要核定到單位和項目。部門支出預算按資金用途的不同類別核定，匯總而成。擴大預算編制的范圍，實行綜合財政預算。改進編制程序。保證編制預算的準備期間，使預算編制更為科學合理。此外，各地還實行了一系列其他預算編制的改革措施。如海南省實行的標準收入預算法，安徽省的預算加聽證方法，四川省的復式預算制度等。雖然改革的深度不盡一致，但都卓有成效，豐富了預算編制改革的內容，為下一步全面推行預算編制各項改革奠定了一個良好的基礎。
(三)非稅收入的管理
非稅收入是指由各級政府、國家機關、事業單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產或提供特定公共服務取得并用于滿足社會公共需要的財政資金，它是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式，是政府財政收入的重要組成部分。非稅收入管理的范圍一般包括：行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等。從非稅收入概念的界定可以看出，它相對于稅收的強制性、固定性和無償性具有明顯的自身特點，即靈活性、不穩定性、非普遍性和使用上的特定性。提出以“非稅收入”替代“預算外收入”的概念，目的就是強調通過不同于稅收形式所取得的財政收入，突出的是“收入的形式”。而“預算外收入”僅是相對于預算內資金而言，是按照資金的管理方式進行分類的結果，對于執收單位來說，具有較強的“自留地”意識。“非稅收入”概念的提出即淡化“自留地”觀念，強化“公共收入”意識。
(四)政府采購制度的完善
政府采購是指各級國家機關及實行預算管理的事業單位和社會團體采取競爭、擇優、公正、公平的形式使用財政預算內外資金等財政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等方法獲取貨物、工程和服務的行為。近年來，各地財政部門及中央有關部門參照國際慣例，按照國務院有關精神和財政部有關文件規定，積極推行政府采購，在制度建設、機構建設以及組織實施政府采購等方面做出了大量的工作，取得了較為顯著的成績。
(五)國庫集中收付制度的建立
國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對的財政資金管理制度。這種制度具有三個基本特征：一是財政統一開設國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政直接支付給商品和勞務的供應者；三是建立高效的預算執行機構，科學的信息管理系統和完善的監督檢查機制。在這一制度下，財政收支實現了規范管理，收入不能任意退庫，支出得到事前監督，資金使用效益也明顯提高。
通過以上分析可以看出：我國目前財政改革還是以預算管理為中心，加強對預算編制、預算執行的管理。在預算編制環節，實行收支分類改革，通過早編細編預算、改進預算編制辦法、實行部門預算，來提高預算質量，增強預算約束力；在預算執行環節，通過建立國庫集中收付制度、推行政府采購制度，來規范預算執行，監控支出過程，提高支出效率和效果。收支分類改革、部門預算、政府采購、國庫集中收付和非稅收入五個方面都有機結合，構成高效、科學、規范、透明的支出預算管理體制，其中收支分類改革是前提，部門預算是基礎，政府采購、國庫集中收付是手段。它們之間是相互依存、相互制約、相互配套、不可分割。
二、財政改革與發展對現行政府及非營利組織會計的沖擊
現行預算會計的頒布和實施曾經一度對適應我國由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌過程中政府及非營利組織加強預算管理和會計核算的需要，提高我國預算會計的整體管理水平起了積極作用，也為我國政府及非營利組織的會計核算進一步向國際慣例靠攏打下了一定的基礎。但是，隨著社會主義市場經濟體制的財政預算管理制度的逐步深化，新的收支分類方法的出現、政府集中采購和國庫集中收付制度的實施，對預算會計提出了一些新的要求，預算會計制度滯后于財政改革的現實，加上其本身存在一定弱點，現行政府及非營利組織會計的局限性也就越來越明顯了，表現在以下幾個方面：
（一）現行預算會計核算的內容未全面反映政府及非營利組織的資金運動
現行預算會計范圍過窄，難以全面反映政府及非營利組織的資金運動。我國的預算會計體系建立于計劃經濟時期，當時政府資金管理的核心任務就是預算資金的分配，因此預算會計僅限于與預算資金收支有關的范圍，并沒有全面反映政府的資金運動及結果。
實行國庫集中收付制度后，所有的財政資金都要納入國庫集中支付，包括預算外資金。目前，有些地方已將預算外資金統一納入財政國庫集中支付，但財政總預算會計仍只核算預算內資金，不核算預算外資金。
基建撥款未納入預算會計核算。實行部門預算后，預算單位的所有收支已統一納入綜合預算編制，基本建設、事業費和行政經費的會計核算搞兩套賬，與預算管理口徑不符。預算單位的基本建設撥款和自籌基建款如果分別核算，不利于資金的統籌安排。編制兩套會計報表，不能完整地反映預算執行和資金使用情況。
（二）現行預算會計體系未能實現對財政資金的全程監控
現行預算會計分為財政總預算會計、行政單位會計和事業單位會計，三者使用不同的會計科目來記錄不同的財務交易與事項。就行政事業單位來說，行政事業單位會計在分散的基礎上記錄，也就是只記錄本單位發生的財務交易與事項，這些記錄既不實時提供給核心的財政管理機構，也無法向這些機構提供及時、全面和可靠的財務報告和預算執行情況報告。另外，行政事業單位會計只是記錄支出周期的部分階段發生的預算與財務事項，因此對支出周期的會計控制也是不完整的。
另外，就總預算會計方面來說，它使用不同于單位的科目，由財政部門代表政府整體來記錄支出周期的上游階段撥款階段發生的預算與財務營運，而對規模更大、更為復雜也更為重要的中下游階段發生的財務與預算營運事項，則沒有任何正式的記錄。因此，作為財政管理核心機構的財政部門只能依賴支出機構和代理國庫業務的銀行部門事后提供的報告來了解預算執行情況和財務狀況。由于各種原因，這些報告往往滯后，而且既不全面也不可靠，因此財政部門無法根據這些數據來對預算執行情況和財務狀況進行詳細而充分的分析。
預算會計體系的這一弱點部分地源于傳統分散式國庫模式。在分散付款的國庫模式下，國庫將資金劃撥到預算單位在商業銀行開設的賬戶中后，所有付款都通過這些賬戶辦理，但預算資金從預算單位流向供應商或其他預算單位的整個支出過程沒有集中性的會計記錄，這是導致財政部門的預算執行控制職能與財政監督職能長期弱化、財政部門的角色長期局限于分配資金的直接原因，也就是說現行國庫與預算會計系統未能實現對財政資金的全程監控。
（三）現行預算會計的科目體系存在一定的局限性
第一、政府收支分類改革后，對預算會計的科目體系存在一定的沖擊。首先，有些核算科目的核算要求有所改變，行政事業單位會計中，原按“國家預算收支科目”的“款”級科目進行明細核算的“撥入經費”、“財政補助收入”等科目，改革后按功能分類進行明細核算；原按財政部門統一規定的“目”、“節”級支出科目進行明細核算的“經費支出”等科目，改革后按支出經濟分類進行明細核算。其次，對事業會計的科目體系有所變動，如原支出目級科目只能反映預算單位行政事業經費的開支情況，而新的經濟分類可以明細反映包括基本建設在內的所有政府支出情況，這就要求在科目體系增設有關基本建設及其明細科目的核算。
第二、國庫集中支付、政府采購改革后對預算會計提出了一系列新舉措、新要求，引起財政資金流入、流出后發生了新的變化，但是現行按經濟性質分類的會計科目體現不出來，例如，實行財政統發工資，專戶的會計核算并不能反映資金流向的變化，但實際上財政資金流向已經發生了重大變化。
第三、會計科目本身設置太過簡單，存在固有缺陷，一些重要的資產、負債沒有得到反映，如高等院校實行后勤社會化，但是原屬高校現從各高校剝離的資產還是按照現行事業會計核算，并不提取折舊。
(四)采用收付實現制會計基礎存在缺陷
首先，收付實現制不能全面反映政府的負債。由于收付實現制是以現金的實際收付作為確認當期損益的依據，從而有可能使某些已經發生但尚未用貨幣支付的隱性債務未能體現，給財政資金帶來風險。
其次，收付實現制在某些會計環節受到了挑戰，目前，我國的財政總預算會計和行政單位會計采用的是收付實現制，事業單位根據是否采有企業化管理等情況分別采用收付實現制和權責發生制。隨著財政制度的改革，政府采購、國庫集中支付的實行，收付實現制會計基礎的缺陷就表現出來了，例如，對已收到但未付款的物資、或均衡撥款支付采購的物資，在收付實現制會計基礎上因未付款而不予納入預算會計核算之中，削弱了對各項財產物資的全面控制管理。
再次，收付實現制不利于正確處理年終結轉事項，造成會計信息不實。在收付實現制基礎上進行的總預算會計核算中，存在因跨年度支出而出現結余不實的問題。在年度預算執行過程中，各級政府部門經常會遇到預算已經安排，但由于各種原因當年無法支出的問題。如果按照收付實現制的要求處理，容易造成當年結余不實。
(五)現行預算會計報表信息不完整，不透明
我國的預算會計報表分為兩個部分。一個是財政總預算會計編制的會計報表，它主要由預算執行情況表、資產負債表等組成；另一個是行政事業單位編制的會計報表，它主要由資產負債表和收入支出表等組成。從目前來看，現行預算會計報表體系存在重大缺陷。我國現行預算會計報表的信息不完整、不透明，缺少統一的政府財務報告制度，不能全面映政府的資產、負債情況，如總預算會計中缺少固定資產信息，社保基金等隱性債務未能體現。缺少政府預決算財務報告制度。目前的預算會計報表主要是反映年度預算收支情況及結果，并沒有提供更多的財務信息，缺少反映政府債權、債務等財務狀況的報告制度，反映的信息過于簡單。
三、關于我國政府及非營利組織會計改革的設想
為了適應市場經濟的發展，同國際會計接軌，我國應當嘗試構建政府與非營利組織會計標準體系，建立起既符合中國國情，又與國際慣例協調的由政府會計、非營利組織會計和企業會計三大部分組成的會計標準體系。向政府與非營利會計的轉變，不僅是名稱的變化，而是根據社會主義市場經濟的要求，對預算會計模式的根本性改革。其中政府會計是應以政府活動為核算范圍，凡是政府活動引起的資金運動，就應該納入政府會計的核算范圍。因此，我們必須按照社會主義市場經濟公共財政要求，借鑒市場經濟條件下政府管理范圍的一般規律，建立我國的政府會計體系。
(一)新的會計體系目標應當突出受托責任
針對我國同前財政財務管理的狀況和政府會計改革研究進展，現階段我國政府會計目標定位于以反映預算收支的合規性和財政管理的要求為主比較適當。具體可以包括三個方面:第一，反映預算收支的合規性；第二，反映政府財務狀況和運營績效；第三，反映政府持續運營和服務能力，防范財政風險。
(二) 制定統一規范的政府與非營利會計準則。
政府會計準則是在政府會計準則理論結構的指導下，對具體政府會計業務的處理做出規定。政府及非營利組織會計準則的具體內容包括三部分:一是會計要素準則，主要對會計要素的確認與計量、信息的披露做出具體規定。包括資產準則、負債準則、基金或凈資產準則、收支準則。二是會計報表準則，主要對報表反映的內容、格式和項目的排列做出規定。包括資產負債表準則、收支情況表準則、現金流量表準則以及基金增減變動表準則等。三是特殊行業會計準則，主要對某些特殊行業的業務進行會計核算做出規定。包括預算與決策報告會計準則、國庫會計準則和捐贈會計準則等。
(三)進一步擴大會計核算內容
隨著國家經濟體制和財政管理體制改革的進一步深化，國庫集中收付制度的推廣應用，以一級政府為中心，核算整個政府的財務狀況和收支結果將成為未來政府會計的必然發展方向。目前的財政總預算會計和行政單位會計必將合二為一，共同組成政府會計。核算的內容也從預算收支擴大為政府的資產、負債、凈資產、收入、支出、收支余額。預算會計只是財務會計的一個側面的內容，其目的是加強預算管理和控制，而不是為了反映政府的財務狀況。而政府會計就能從連續、全面、系統、完整的角度反映預算收支對政府財務活動情況及財務狀況產生的當期影響及連續影響，能提供整個一級政府的營運業績和財務受托責任的會計信息。
（四）逐步引入權責發生制會計基礎
我國現行的預算會計制度體系中，除了經營性業務外，都實行收付實現制。隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，收付實現制基礎已經顯露出明顯缺陷，無法全面準確地記錄和反映政府的財務狀況，難以真實、準確地反映各政府部門和行政單位提供公共產品和公共服務的成本耗費與效率水平。一定程度采用權責發生制有利于推動和促進現有的財政和預算管理改革，可以為建立政府績效評價制度提供技術基礎，推動政府公共管理改革，加強對政府資產的管理和監督，建立有效的政府財務報告制度，揭示和防范財政風險。因此，在新的政府與非營利會計準則中應當著重研究采用權責發生制基礎。
（五）會計對象擴展為價值運動
政府會計以政府作為會計與財務報告的主體，必然決定了應當從更廣的范圍來研究會計對象，也就是說政府主體的會計對象不僅反映當期預算資金運動情況及結果，還應該全面、系統、完整地反映整個預算資金運動連續的過程及累積的結果。具體地說，包括國有資產(包括產權及收益權)管理的責任、對內對外債權債務管理的責任等。政府受托管理國有資產，代表國家或地方對外舉債。那么，國有資產及政府債權債務方面的價值運動也必須作為政府會計對象。政府會計對象為價值運動可以更好地反映政府管理國家事務活動和履行受托責任的連續性，把預算資金運動的前因后果聯系起來，提供連續、全面、系統、完整的財務信息，同時，把國有資產產權及收益權的價值運動納人政府會計，還有利于督促各級政府履行國有資產保值增值的責任，防止國有資產流失。
作者姓名：鄧小兵
作者單位：國家外國專家局財務司
通訊地址：北京市海淀區中關村南大街1號友誼賓館5號樓國家外國專家局財務司
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