摘要：近年來，我國農業財政支出規模不斷擴大，但財政支出效益卻沒有相應提高，因此如何提高財政資金使用效率的問題應引起重視。本文以農業財政支出績效評價體系為立足點，歸納了績效評價指標體系的設計原則，構建了項目、部門、綜合三位一體的農業財政支出績效評價指標體系，并結合實際案例，對績效評價指標體系的應用進行初步探討，為農業財政支出績效評價工作的順利開展提供借鑒。
關鍵詞：績效評價 農業財政支出 指標體系
一、引言
農業財政支出績效評價是指農業財政支出資金與其效果間的關系，具體效果包括農業總產值的增加，糧食產量或其他農產品產量的增長率，農業財政支出覆蓋率，農村貧困人口的減少和農業基礎設施建設的改善等各個方面。農業財政支出績效評價體系作為績效評價工作的核心內容可以劃分為三部分：一是指標體系，既包含能夠量化財政支出績效水平的定量指標，也包含需實地調查和經驗判斷的定性指標，是財政支出績效評價實施結果的重要體現；二是制度體系，即開展財政支出績效評價的行為規范，覆蓋了評價工作的各運行環節；三是組織體系，即以農業財政部門為主體、中介機構和專家廣泛參與的工作機制。本文主要對農業財政支出績效評價指標體系進行初步探討。
二、農業財政支出績效評價的內容
對農業財政支出資金的評價必須反映績效評價的內容，其內容必須與評價的指標設置相一致并體現績效評價的目標。所以，根據評價指標的不同，農業財政支出績效評價的內容可以分為四類：管理措施評價、產出情況評價、實施效果評價和財務評價。下面從這四方面來闡述農業財政支出績效評價的主要內容。
（一）管理措施評價
我國的農業財政資金使用領域長期以來存在著“重投入、輕管理”的現象，這嚴重影響了財政資金的使用效率。為了從源頭上杜絕此類現象，就必須對農業財政支出項目的管理措施進行嚴格監控。我國農業財政支出績效的管理措施評價主要分為五部分：一是目標設定情況，用以明確財政支農項目的實施目標，并確保這個目標具有可行性；二是目標的完成驗收情況，即在項目實施完成后，根據相應目標的完成情況進行有效性分析，并經過相關部門的驗收；三是資金落實情況，即要將財政資金及時撥付到各農業項目主管部門，并保證配套資金的充足率；四是資金實際使用情況，即農業財政支出資金的實際使用率，財政資金的使用還必須符合國家財經法規和有關專項資金管理辦法及財務管理制度；五是財務管理情況，即評價農業支出項目是否建立了嚴格的財務管理制度，財務管理制度是否按規定有效執行，資金的使用有無完整審批手續。
（二）產出情況評價
農業財政支出的績效主要體現在產出方面，產出情況的好壞直接影響著績效評價的結果，所以績效評價的內容應圍繞“產出”來考慮。我國農業財政支出資金的產出情況評價主要分為兩部分：一是項目實施后產出的數量指標，主要包括新增農產品生產能力、新增農業總產值、農田生產能力增長率；二是項目實施后產出的質量指標，主要包括優質農產品比率增長率、農產品市場份額增長率。通過對這些指標進行評價，可以對農業財政支出項目的產出進行量化，進而增強評價結果的可比性。
（三）實施效果評價
農業財政支出項目的實施效果主要體現在項目成果的社會效益和生態效益方面，既包括對項目本身的實施效果也包括對相關農業部門的實施效果。據此，可以將農業財政支出資金的實施效果評價分為四部分：一是農民受益情況，即能夠反映農民收入增長和滿意程度的一系列指標，主要包括農民純收入增長率、農民人均收入增長率和項目區農民滿意情況指標；二是生態效果實現情況，用以反映項目的實施對環境造成的影響，主要包括水土流失治理量比率、退耕還林治理量比率、荒漠治理量比率；三是產出效果，包括產出質量指標和產出數量指標，由此可判斷財政資金的產出效果是否達標；四是投入效果，主要包括財政資金投入所達到的經濟效果、社會效果和生態效果。農業財政支出項目的實施效果與產出情況是績效評價的核心內容。
（四）財務評價
農業財政支出績效評價的財務指標是針對財政資金的使用部門來設計的，其目的是對財政資金的審核、發放、落實進行監控，以確保財政資金能夠及時到位并合理投入使用。我國農業財政支出資金的產出情況評價可以分為三部分：一是資金落實，主要關注的是財政資金的實際到位情況和到位的及時性，二者缺一不可；二是資金分配，即對財政支出資金的可靠性進行分析，資金必須全部按計劃使用，不得違規支出，合理分配農業財政支出資金；三是資金管理，即通過對財政支出資金的合規性的監督，進一步完善資金使用部門的費用支出制度和會計核算規范。
三、指標體系的設計原則
（一）3E原則
目前，對農業財政支出績效的研究大多局限于財政農業資金的產出和效果指標，包括對農業總產值、糧食產量、農民人均純收入等的影響，而忽視了對農業財政支出績效其他方面的分析研究。實際上，財政支出績效的內涵十分豐富，必須以多元化的視角對績效進行評價，并遵循一定的原則。隨著西方國家新公共管理運動的興起，經濟性、效率性和有效性構成了財政支出績效評價的基本理論平臺，簡稱3E原則。
3E原則是財政支出績效評價理論的重要組成部分，也是績效評價的基本原則，財政對農業的投入也同樣適用此原則。所謂經濟性原則是指獲取一定資源的成本耗費量，主要目的是以最低的消耗來最大限度地獲取資源，目的是解決財政支出過程中的資金浪費和資金分配不均問題。所謂效率性原則反映的是財政投入和產出之間的關系，目的是考察在投入一定時產出的變化程度，或在產出一定時投入的變化程度。所謂有效性原則是指財政投入資金效果與預期成果之間的關系，即農業財政支出項目實施結果與預期目標之間的關聯程度。我國農業財政支出由中央和地方共同分擔，且中央政府和地方政府的利益并不是完全重合，因而不能孤立地、片面地分析其中某個因素，要從經濟性、效率性和有效性三方面進行綜合考慮。
（二）定量與定性相結合原則
由于多數財政支出項目的目的是為了滿足社會經濟生活的各個方面，而社會經濟生活的特點決定了這些項目難以全部進行量化，且財政支出資金使用所產生的社會、經濟和生態效益涉及到社會生活的各個方面，可搜集到的統計數據信息量受到技術、時間等多方面限制。因此，單純使用定量或定性指標進行績效評價，勢必會影響監督結果的公平、公正。必須在農業財政支出績效評價指標體系的設計過程中遵循定量指標和定性指標相結合的原則，以定量指標為主，對于難以量化的指標則采取定性分析的方法。對于最能反映評價目的的指標，應在權重上有所體現。
（三）相關性與成本效益性相結合原則
農業財政支出績效評價的指標必須緊緊圍繞評價目標來設置，以確保績效評價指標體系能夠全面體現財政支出項目的實際效果，更好地與績效評價標準體系相契合。同時，相關性原則還可以在指標體系內部形成一種制約關系，從項目評價部門的角度杜絕數據造假。此外，績效評價指標的設置還要考慮成本效益原則，要盡可能在最低成本的狀態下找到最能反映評價目標的指標體系，達到相關性與成本效益性的相對平衡，使得所設計指標能夠最大限度地反映財政支出資金的經濟性、效率性、有效性原則，體現財政部門和農業項目主管部門對績效評價的目標導向性要求。
（四）科學性與可操作性相結合原則
財政支出績效評價的特點、性質及運行過程應符合財政活動本身的規律，評價內容、指標和結果利用等方面都應遵循科學性原則。科學性原則是指績效評價指標的設置應能夠準確反映農業產業的特殊性，對于計算方法和統計數據的選擇應有明確的規程，且各評價指標的權重必須準確地體現該指標在整個績效評價體系中的重要性。可操作性原則是指績效評價指標體系中各指標之間既可以進行橫向比較，也可以與相關歷史數據進行縱向比較。同時，可以據此建立一套具備高度可操作性的指標體系，對農業財政支出資金使用效果進行整體評價和橫向對比考核。此外，由于財政支出績效評價指標較多，涉及內容較復雜，所以指標的設計選擇要符合實際，盡量減少人的主觀判斷對指標設計的干擾。
（五）系統性與多樣性相結合原則
雖然不同財政支出項目的目標、范圍、功能各有不同，需要采用不同的評價辦法，但都應遵循一定的標準和程序，都應當從3E原則的相互聯系中對農業財政資金分配使用情況進行綜合評價。這些要求體現在績效評價指標體系中即設置績效評價指標既要考慮系統性又要注重指標的多樣性。系統性原則是指應用整體眼光來構建績效評價指標體系，綜合采用各種方法予以重組構建，用以確定所構建的指標體系能全面地反映評價對象的績效。同時，對于關鍵指標的設計應該簡單明了易于理解。多樣性原則是指財政支出項目的指標設置要考慮不同項目的個性因素。由于財政支出涉及的領域和對象眾多，決定了財政支出績效評價具有很強的特殊性，主要表現為多樣性。因此，在構建農業財政支出績效評價指標體系時，不僅要考慮全面性，也要考慮不同財政支出項目的特殊性。
四、農業財政支出績效評價指標體系的構建
我國農業財政支出績效評價工作起步較晚，相關的指標體系還不夠完善，各地區多是按照地方政策制定評價指標，據此得到的評價結果不能滿足橫向比較的需要。所以，建立統一的農業財政支出績效評價指標數據庫就顯得尤為重要。我國財政支出績效評價指標的設置不夠科學、全面，缺乏統一的標準和科學的數據基礎，不能滿足不同部門、不同項目的評價需要，這直接導致了績效評價結果失去公平性。因此，可以根據評價對象的不同，將績效評價指標體系分為三類，即項目績效評價指標體系、部門財政支出績效評價指標體系和綜合績效評價指標體系。
（一）農業財政支出項目績效評價指標體系的構建
農業財政支出項目績效評價是指對農業財政支出項目的合理性、決策科學性和目標實現程度及支出效果進行評價，通過項目績效評價結果來確定財政支出資金的使用效率效果。據此可以對我國農業財政支出項目績效評價設置三類指標，分別是管理指標、產出指標和效果指標。根據各個不同項目的具體情況，還可以在一級指標下增設二級和三級指標，此項目績效評價的二級指標可分為管理、產出和效果指標三類。 在此基礎上形成的評價指標體系只是一個框架指標體系，根據不同項目情況的不同，還可以進行指標的擴展，使其更加符合農業財政支出績效評價項目的具體情況，增強績效評價結果的合理性。
（二）農業部門財政支出績效評價指標體系的構建
對農業部門財政支出績效評價是為了監督農業部門使用財政資金的效率，以判斷各農業部門的績效評價工作是否達到預期效果，對其進行監督的側重點在于衡量財政資金的合理配置和目標完成程度，并通過對比分析明確各農業部門的資金流向及農業財政資金投入的產出、成本、影響等基本信息，為政府制定農業政策提供有效信息。農業部門財政支出績效評價的對象是財政支出資金的各使用部門。為此，指標的設置應側重于各財政資金使用部門是否合理分配使用財政資金，財政資金的投入產出效果如何。該類指標體系可歸納為三部分，分別是財務指標、管理指標和效果指標。
（三）農業財政支出綜合績效評價指標體系的構建
農業財政支出綜合績效評價是對農業財政資金的效益水平進行的整體評價，有利于決策部門從總體上對農業財政支出資金作出綜合性和戰略性評價。此類指標體系綜合了財政支出項目和部門績效評價的優點，側重于從宏觀角度反映農業財政支出的結果，可以從總體上衡量農業財政資金的總體成本效益和效果。農業財政支出績效評價的綜合指標可以分為兩個一級指標，分別是效益指標和管理指標。此時的效益評價的是農業項目與相關部門的綜合效益，管理指標也是二者綜合作用的產物。
五、財政支出績效評價指標體系在河北蔬菜示范縣建設項目績效評價中的應用
（一）河北省蔬菜示范縣建設項目的基本情況
作為河北省農業主導產業之一，蔬菜產業在提升農民收入水平和保障京津農產品供應方面發揮著重要的作用。但是，與先進地區相比，河北省的城鄉居民生活水平和蔬菜產業化程度仍有很大提升空間。為此，河北省政府發布了《關于加強示范縣建設促進蔬菜產業又好又快發展的意見》，用以更好地推動蔬菜產業化的發展，加快實現蔬菜種植從粗放型到集約型的轉變。同時，在全省范圍內選擇了蔬菜種植基礎較好的15個縣作為蔬菜產業示范縣，并連續三年對示范縣進行省、市、縣三級財政支持。河北省蔬菜示范縣建設項目從2010 年9月開始實施。
河北省蔬菜示范縣建設項目的總目標是以科學發展觀為指導，以全面提升檔次和效益為目標，以壯龍頭活機制、創品牌拓市場、提質量增效益、抓示范強帶動為要求，加快推進蔬菜產業化發展，帶動全省蔬菜業又好又快發展。到2012年，15個示范縣蔬菜產業增加值占當地農業增加值的比重達到40%以上，成為促進縣域農業農村經濟發展和農民增收的主導產業；蔬菜收入占農民人均純收入的比重達到25%以上。本次績效評價的對象是河北省蔬菜示范縣項目2010年度的項目績效，從而為提高財政支出資金的使用效率和項目評價制度的設計提供依據。
（二）績效評價指標體系的應用
河北省蔬菜示范縣項目財政支出績效評價屬于項目評價，主要針對財政資金所產生的效益和蔬菜示范縣建設的完成程度進行評價。即在財政資金投入之后，對蔬菜示范縣在管理、產出和效果等方面的目標實現程度進行評價。績效評價指標體系是開展績效評價的核心。根據績效評價的基本原則，結合上述農業財政支出項目績效評價指標體系的構建框架，本次績效評價共設計了三個一級指標，十個二級指標和二十一個三級指標。績效評價指標體系如表1所示。
其中管理指標、產出指標和效果指標所占權重比例按照德爾菲法來確定。德爾菲法又稱專家打分法，這種方法對指標權重的確定具有極高參考價值。其主要特點在于根據專家的經驗確定指標權重，并在反饋和修改中確定較滿意的指標體系。河北省蔬菜示范縣績效評價的結果如表2所示。
本文通過對河北省蔬菜示范縣項目績效評價的分析，為績效評價指標體系的構建和評價工作的組織實施積累了經驗，對推進績效管理改革進行了有益的探索。同時，在評價實踐過程中總結出了一套績效評價指標體系，可作為今后農業財政支出項目評價的參考。但是，本文在指標體系構建方面的論述還不夠具體，沒有對農業部門及綜合績效評價進行實證分析，因此，我們需要在實踐和調研的過程中，對農業財政支出績效評價指標體系做進一步的研究。X
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