摘要：預算公開是公共財政的本質要求，關系到社會各方利益。我國預算公開已經取得了積極的發展。本文采用實證分析與理論分析相結合、歸納與演繹相結合，以及系統分析法等多種方法，對預算公開實現問題進行研究，提出理性思考，解決我國預算公開的各類問題，為預算公開化提供切實可行的措施。
關鍵詞：預算公開 理論探索 實現途徑
隨著公民自主意識的增強，預算公開的呼聲越來越大。各級政府及其部門通過各種形式不斷實現預算公開。探討預算公開實現問題，具有積極的政治意義和現實意義。
一、預算公開實現情況分析
政府預算公開包含的內容廣泛，本文只論述政府公共預算公開，不包含國有資本預算、社會保障預算、財政投融資預算等公開內容。
（一）預算公開實現基本情況。經過多年的實踐，預算公開法律制度不斷完善，各項實踐活動不斷深入。1995年生效的《中華人民共和國預算法》明確賦予各級人民代表大會對政府預算的審議、批準和監督權，并對監督程序做了規定。2007年1月，國務院常務會議原則通過《中華人民共和國政府信息公開條例》，確立國家預算應是政府信息公開的最重要內容之一。2012年，新的預算法進入征求意見階段，征求意見稿明確了預算公開的內容，預算公開走向深入。預算公開實現活動可追溯到1985年的農村家庭聯產承包責任制。2004年，部分政府及其部門的預算公開實現活動開始探索前行。2005年開始，浙江溫嶺市新河鎮進行了參與式預算試驗。2007年起，河南焦作市開始了財政公開透明的關鍵步驟，建設“財經沙盤”，焦作市的財政信息公開可看作是全國預算公開實踐的典范。2011年和2012年，分別有九十多個中央部門和部分省市公開了“三公”經費使用情況。
（二）預算公開實現問題簡析。通過多年的努力，我國預算公開制度體系初步形成，預算透明度進一步增加，社會公眾民主意識明顯增強。然而，公共預算公開是個不斷推進的過程，預算公開實現問題仍然存在。
1.預算公開法律層級不高，約束力不強。《中華人民共和國政府信息公開條例》是主要的預算公開依據，位階低于人大頒布的法律。
2.預算公開的范圍有限，比較模糊。從2003年“兩會”開始，政府的預算報告不在大會全體會議上閱讀，只發給代表自己閱讀，會后收回。一般公眾更難從媒體上了解政府預算具體報告，無法辨別預算情況。各種預算公開的規定太模糊，沒有對不予公開的內容和范圍作一個列舉。
3.預算公開程度較低，項目粗糙。據專家統計，2008年各被調查的地方政府公開的財政信息程度都比較低，只有十幾個百分點，到2009年，這些地方的財政信息公開的程度幾乎沒有變化。大多數地方財政部門預算草案科目只列到“類一級”，沒有“款”、“項”、“目”的具體內容。政府報送人大審批的主要是預算報告，所附的“預算草案”只是大類數字，公眾更是無法判別這些支出哪些是合理的，哪些是真正需要的。
4.預算公開監督乏力，流于形式。立法機關應是預算公開監督的主體，可每年全國人大會議一般不會超過15天，地方上則只有幾天。據《人民代表報》的一項問卷調查顯示，約83.1%的代表未曾使用過提出質詢案的權力，預算審議“走過場”的現象仍普遍存在。行政機關既是預算編制人，又是預算執行人，還是決算的審計人。各級政府及所屬部門預算編制及預算調整的隨意性常有發生。司法機關對預算案件的介入較少，更談不上監督了。
（三）預算公開實現問題的成因分析。“外行看不懂，內行說不清”，這是社會公眾對公開的預算的普遍看法和感受。問題存在總是有原因的，概括起來，預算公開實現問題的原因主要包括：一是民主意識缺乏，預算公開的理念不強。愛倫·魯賓說：“公共預算不僅僅是技術性的，它在本質上是政治性的”。這種政治性體現的就是預算公開的民主思想。二是預算公開機制不完善。立法機關、行政機關、司法機關各機構的職責分工不明確，影響整體監督效能的有效發揮。預算信息壟斷，媒體報導的不夠，預算公開的信息量不足。預算公開責任追究制度尚待建立完善。三是預算公開技術障礙多。公開的預算報表專業術語多，缺少功能性科目，不容易看懂，預算科目體系不盡科學合理，電子信息化程度還不能滿足公眾需要。
二、預算公開實現問題的理論探索
目前我國學術界對預算公開的研究尚處于一個比較初始的階段。預算公開實現問題理論尚不系統完整，但至少應該包含實現價值、實現原則、實現條件、實現程度等四個方面。
（一）預算公開實現價值。一般認為，價值是人類對于自我發展的本質發現、創造與創新的要素本體，也就是指客體滿足主體需要的積極意義即客體的有用性，它揭示客體對主體生存、發展的肯定或否定關系。預算公開的實現價值是由憲政價值決定的。憲政的根本價值在于通過保障與完善民主，規范與指引法治，發展政治文明，維護人權，促進人的全面發展。因此，預算公開實現價值應該包含實現民主價值、限定權力行使、維護法治秩序和協調利益分配等方面。
（二）預算公開實現原則。預算公開實現原則是實施預算公開過程中應該遵循的基本準繩，一是促進民主原則。人民主權原則是我國《憲法》的一項基本原則。包含預算公開的政府信息公開是人民主權原則的要求。二是循序漸進原則。預算公開的設計既要有階段性和可行性，又要有整體性和發展性，將目前與未來、主觀與客觀、意愿與可能有機統一起來，順利進行。三是因地制宜原則。我國國情復雜，公共預算公開的設計、制定、實施，既要大膽學習和借鑒西方發達國家的成功經驗，又要充分考慮到我國實際情況，以各地當時的條件為前提，不擺花架子。四是成本效率原則。預算公開是個復雜的工程，是需要費用支撐的，不是說預算的所有內容都要公開出來，這樣做，既無需要，也不可行。同樣，在公開形式選擇時，也需要考慮成本效率原則，不同的形式，成本效率不同。
（三）預算公開實現條件。1.理論條件。我國預算公開的理論研究一直落后于國外發達國家，至今未形成具有中國特色的完整的公共預算公開理論體系。2.法律條件。沒有相關法律作為預算公開的法律支撐，預算公開就無法實施下去。3.技術條件。預算公開操作性很強，預算內容及其核算又非常復雜，技術含量高，需要通過電子、紙質等媒介來實現其公開。4.社會條件。預算的公共性，決定了它的社會性。社會倫理要求建立清廉政府，反對腐敗。社會環境要求全社會具有參政議政意識，而政府加強對預算公開的教育，不能實行愚民政策。公眾素質和能力是檢驗公共預算公開是否有效的基本尺度。
（四）預算公開實現程度。預算公開意愿是主觀因素，而公開信息則是客觀因素。預算公開意愿的高低與公開信息的多少，構成了四組不同的預算公開實現形態，可以用圖表示。
假設預算公開意愿為x軸，預算公開信息為y軸，則xy劃分了四個象限，第Ⅰ象限為高意愿——多信息形態，第Ⅱ象限為低意愿——多信息形態，第Ⅲ象限為低意愿——少信息形態，第Ⅳ象限為高意愿——少信息形態。四個象限不是開放的空間，而是受制于極限意愿和信息，因為公共預算公開意愿和信息都不是無限的，在一定的歷史時期是有限的，也就是說四個象限是有邊界的，存在臨界線。預算公開意愿臨界線在法律規定必須公開和不予公開之間，預算公開信息臨界線在信息公開部門（單位）獲取信息的最小能力與最大能力之間。意愿x與信息y是相互關聯的，存在一定的線形關系，可用公式表示：Y=kf（x），其中，k是關聯程度。當k正關聯時，公眾接收到的信息落在第Ⅰ象限或第Ⅳ象限內，在第Ⅰ象限內，信息量大，有正面的積極意義，而在第Ⅳ象限內，信息量小，存在負面消極影響。同理，當k負關聯時，公眾接收到的信息落在第Ⅱ象限或第Ⅲ象限內，在第Ⅱ象限內，雖然信息量大，但公開意愿不強烈，信息會扭曲走型，不能有效反映全面真實情況，第Ⅲ象限內，情況更甚。
三、實現預算公開的途徑探索
預算公開實現問題的探討，一方面可以在理論上為預算公開的真正實現提供支撐，為預算公開落到實處找到支撐點；另一方面還可以為預算工作的順利開展提供實踐經驗。首先需要考慮的是預算公開實現目標模式。由上述分析可以看出，預算公開實現目標模式應該包含預算公開透明化、預算公開法制化、預算公開民主化等基本目標。公共預算公開實現的最終目標是除法律有明確規定不予公開外，所有公共預算內容都要全部予以公開，接受社會公眾的檢查監督。
（一）觀念層面的轉變。增強公共預算公開過程的規范性和責任性，樹立公共行政精神和服務理念，強化預算公開的遵守意識和責任意識，實現從保密到陽光的轉變；要轉變以往把信息公開看作政府機關權利而非自身權利的淡薄權利意識觀念，認識到政府信息公開是在公民權利訴求下政府應盡的義務，實現從權利到義務的轉變；要意識到預算公開內容很多，是一個漸進的過程，實現從突變到漸進的轉變。
（二）法律層面的調整。1989年頒布實施的《保守國家秘密法》屬于全國人大制定的法律，其效力高于國務院制定的《政府信息公開條例》，后者需要盡早得到提升。修改《預算法》，明確規定政府的財政預算信息必須公開，與政府信息公開條例協調一致，形成統一的法律體系。加強相關配套法律法規的修訂工作。建立規范的人大質詢制度，使質詢權成為人大監督的重要方式。可以實行人大代表專職化，真正發揮代表作用。
（三）政策層面的完善。不斷完善部門預算改革。政府所有的收支必須全部納入政府預算統籌管理，預算公開的程序應當得到制度上的保障，逐步建立以零基預算和績效預算為主體的預算編制體系；建立健全行政單位會計準則和財務制度。以權責發生制為基礎，反映政府的各項資產、負債、收入、費用和現金流等信息，構建內部監督、社會監督和審計監督的“三位一體”式的財務監管體系。細化支出科目，細化預算內容，將提交人大審議的預算草案盡量細化而且明了，讓人大代表看得懂、看得清；建立健全定額管理標準體系。建立完善行政單位預算定額管理標準體系，做到內容完整、結構優化、定額科學、程序規范，實現預算管理的科學化、精細化、規范化和透明化。
（四）操作層面的推進。政府通過網站主動向社會公布其預算信息，增加透明度，接受公眾的審查，加大參與式預算改革步伐。公眾可以隨時了解其所需的預算信息，提出反饋意見，提高政府行政效率。設立預算委員會，賦予預算委員會實質的否決權和修訂權，強化人大預算監督。讓審計機構成為隸屬于人大的強有力的監督主體，使審計機構更能在公眾利益的驅動下實施開展工作。建立政府預算公告制度，讓社會公眾全面、及時地了解政府預算管理的實際情況。媒體可以通過向國民廣泛提供公共預算公開信息，吸引公眾的廣泛參與。將行政聽證制度引入到預算決策中，充分發揮社會監督的作用。S
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