摘要：高校預算管理是配置高校內部資源最重要的手段，也是高校財務內部控制制度的重要環節。本文針對目前高校預算管理存在的缺陷，說明高校預算編制引進績效管理機制的必要性，闡述了績效預算的編制程序。
關鍵詞：高校 預算編制 績效管理 指標體系
隨著高校理財環境的變化，高校財務管理的內容已由單純的財務收支轉變為以提高資金使用效益為核心，通過對學校資產全過程的核算和監督并進行相應的財務預測、決策計劃、控制和分析，進行綜合性財務管理。其中預算管理已成為高校財務管理的中心內容，采取何種財務管理體制進行資源配置，直接影響到學校的財務狀況，乃至全面、協調、可持續發展的能力。
一、目前高校預算管理的缺陷
（一）預算編制程序不科學。由于長期以來高校經費都是靠國家下拔，高校缺乏自主理財意識。編制預算時先由校內職能部門、各二級學院上報下年度的預計支出明細，然后由財務部門依據歷年的實際支出情況進行調整，審批后執行。其弊端是：預算執行部門從局部利益、眼前利益出發，盡量多爭取預算資金。對下撥的預算資金缺乏管理意識、效率意識，盲目使用資金的現象時有發生。學校領導只對財務調整后的預算進行審核，缺乏從全局上對學校傳統項目和優先發展項目進行資金傾斜，不利于學校辦出特色以及學校的長遠發展。
（二）預算編制范圍不全面。部門預算涉及面廣，數據量大，內容復雜，預算管理體系不夠縝密，致使財務部門無法全面掌握各院系、部處的創收資金及專項經費情況，使得相關收入和相應的支出沒有完全納入學校統一管理，脫離了學校整體預算，不能真實反映學校財務預算的整體情況。
（三）預算編制方法較陳舊。目前，高等學校預算編制方法很多，如基數法、零基預算、績效預算等，但是大多數高校采用基數法編制財務預算。這種方法比較簡單，易于操作。但基數本身是否合理無從考證，未來發展趨勢是否會大大超出或低于基數也沒人注意。如此周而復始，在不科學的基數上預測，只會造成更大的不合理，惡性循環。
（四）預算執行和考核不嚴格。在預算管理中，只注重預算的編制，不注重預算的執行，預算的變動隨意性大，導致許多高校的預算執行結果與預算目標相差較遠，財務預算的權威性和嚴肅性得不到保障；沒有完善的預算評價考核指標體系和預算管理機構，預算執行的績效不能合理評價。
二、高校預算編制引進績效管理機制的必要性
美國高校從20世紀90年代開始推行績效預算。普雷姆·詹德在《公共管理》中闡釋了“績效預算”是指要闡述和明確請求撥款所要達到的目標，為實現這些目標而擬定的計劃需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃的過程中取得的成績和完成工作的情況，包括績、預算、效三要素。績是指業績指標，表明申請財政撥款是為了達到某一具體目標或計劃；預算是指達到這一業績所需的撥款額；效是指業績的考核及業績與預算掛鉤的方式。我國高校采取“績效預算”編制，實際上也就是根據學校的戰略目標，不僅重視投入而且要注重產出的效益。要做好“績、預算、效”三要素的結合。
（一）實行績效預算可以增強預算約束力。高校現行的預算執行過程中缺乏必要的追蹤問效手段，部門工作積極性不高，預算的約束力差。推行績效預算能夠理順預算分配關系，極大地調動各部門的積極性，能夠規范單位的各項活動行為，使預算從編制、執行到考核，都有一種有效的機制來約束和維持，減少人為因素的影響。
（二）實行績效預算可以提高預算資金使用效率。近年來，我國高校的預算改革已經取得了很大的進展，基本實行了綜合財務預算。一些高校在預算編制中還采用了零基預算，逐步提高了高校的預算控制效率。但是由于缺少績效方面的考核，部門預算的約束力被大大削弱了。在傳統預算管理體制下，預算編制與資金使用相脫節，財務處與各部門實際上站在對立的角度，在預算經費指標上進行博弈。績效預算實際上把預算的執行權還給了部門，在確定了部門的業績指標和預算指標后，部門可以在這些指標的前提下，自行調整實現業績指標的技術路線，一方面使財務部門較好地控制預算規模；另一方面，可以極大地調動部門的積極性。
（三）實施績效預算是建立人才培養成本核算體系的需要。現行的預算管理模式，是按照“部門—職能—經費”這一方式進行制度安排的。財務部門按自身的意圖編制、執行預算，本身就缺乏內在約束機制。盡管有學校審計部門的監督以及財務內部的監督體系，但這些外部監督難以擺脫各部門自身需求膨脹的牽制，以至于支出擴張成為財務預算編制的定律。績效預算，則是以一種全新的角度，按照企業化經營模式，把學校作為一個提供“產品”的經濟部門，通過對“產品”成本的核算，提高資金的使用效益，建立起人才培養成本的核算體系。這就徹底改變了原來只考慮學校公共資源存量的做法，從而使預算緊緊圍繞“產品”的成本，體現了預算的約束機制。
（四）實施績效預算是進一步加強內部控制的需要。實施績效預算，合理配置學校資源，將會進一步優化支出結構。比如，適當放寬對資金投入的控制程度，更加關注于資金支出的效果，從而使資金支出更好地反映學校階段性的發展戰略。逐步建立“績效預算”模式，即把績效評價的結果作為預算編制的重要依據，在預算中融入了成本核算的理念，從而從制度上強化了學校的內控機制。增強預算資源分配與各部門績效之間的聯系，提高資金支出的科學性、規范性。
三、高校績效預算編制的指導思想和環境
（一）績效預算編制的指導思想。
1.明確高校的戰略目標及階段性計劃。高校在實施預算管理前，應該認真進行高校發展政策的調研和高校自身資源的分析，找出自己的核心競爭力，明確自己長期發展的目標，以此為基礎編制各項預算，以便使各項預算前后銜接起來，避免預算工作的盲目性。
2.預算指標客觀公正、易于接受。高校的預算指標以對高校未來辦學活動的預測為基礎，并將這些活動在各部門之間合理的分解，使預算管理成為協調高校內部各部門之間經濟活動和利益沖突的有效手段，保障高校各項活動順利實施。
3.關注以人為本、注重績效考核。人不僅是預算的制定者和預算信息的使用者，也是預算的執行者和預算制度的被考核者，更是預算工作的主體和預算工作效果好壞的決定性因素。因此，預算工作要以人為本，離開了對人的關注，高校的預算工作便無法搞好；將預算指標值與預算的實際執行結果進行比較、與教學科研達到的目標相比較，進行縱、橫比較，考核預算分配績效。
（二）績效預算編制的環境。
1.建立績效預算管理的組織結構。建立合理高效的績效預算組織結構是績效預算管理得以實施的重要因素，從整體把握績效預算管理的流程，運用合理的組織安排和協調機制構建績效預算管理團隊。
2.健全績效預算的管理制度。高校推行績效預算必須建立一系列與之相適應的規章制度，如預算分配制度、預算控制制度、績效評價辦法等。圍繞績效預算管理制度制定預算可行性論證制度、考核機制、預算績效的后評價制度和崗位職責。
3.加強預算信息化建設，打造績效預算管理的工作平臺。高校績效預算管理必須建立在掌握大量的數據信息資源的基礎之上。推進績效預算財務管理信息，必須建立分工明確、責任到位的預算管理信息系統，打造強大的預算信息平臺，該平臺包括：項目管理、賬務核算、收費管理、預約報賬、教務管理、科研管理、人事信息、學生管理、合同管理、圖書管理、資產管理、采購管理和網絡捐贈平臺等。高校可借助校園網的優勢，發揮預算管理信息系統的功能，為決策者編制、執行、監督評價預算提供有效工具，提高績效預算管理水平。
4.高校推行績效預算，離不開政府和教育主管部門的支持。高校推行績效預算畢竟是一個新生事物，同樣需要培育外部優良環境。和諧的外部環境是高校績效管理順利實施的必要條件之一，例如國家招生政策調整、高校生源市場的變化和政治環境等都會給績效預算的推行造成一定的影響。
四、績效預算的編制程序
（一）預算管理委員會根據學校的發展規劃制定當年預算目標。為了保證預算制定與實施的嚴肅性及權威性，高校應首先成立預算管理委員會，具體負責：明確學校年度及滾動發展的戰略目標；制定總體預算的政策與結構；分析學校計劃目標與預算之間的關系；負責建立科學合理的定額標準體系；評價校內預算部門根據其部門年度計劃所制定的年度預算的要求及撥款優先原則；準備預算時間表等。
（二）建立科學合理的定額標準體系，增強年度績效預算編制的準確性。采用統計法或者經驗評估法建立一套具有科學性、合理性、時效性和可操作性的定額標準體系，做到人員經費按人數、公用經費按定額、專項經費按項目，實現量化定額管理。同時，為強化管理，促進“校務公開”與廉政建設，應將定額標準向校內所有部門及全體教職工公開、向教職代會報告預算安排和執行情況，接受監督。
在掌握績效預算管理信息庫資料基礎上，合理準確編制全面的年度績效預算。要做到項目預算與項目目標統一，資金與績效關系明確。各部門提出預算或支出要求時，必須制訂出一套能綜合反映部門業績、便于考評的績效指標，盡量做到建議的開支與預期的結果之間緊密聯系，最好把預期結果與不同的預算開支聯系起來，以便根據學校的財力選擇恰當的預算，也便于外部考核和監督。
（三）實行中期績效預算執行過程監控。預算執行過程監控是指在預算執行過程中，對項目完成進度、目標完成情況、項目實際效益與預期目標偏差情況等進行階段性跟蹤、評價，借以了解預算在執行過程中是否偏離目標，分析產生偏離的原因。對項目實施過程中資金使用出現的問題，如果屬于主觀控制的原因，應采取相應的預警措施，督促相關部門整改，進一步明確完成目標的進度安排和時間表，如果是由于制定目標的內外部環境和自身條件發生了較大變化，績效目標已經不切實際或者無法實現，相關職能部門應該作出解釋并推薦改革方案，以保證資源配置的效率性。
（四）強化預算執行結果的績效評價。績效評價的關鍵是設計一套科學的評價指標體系。根據績效預算管理的思想，高校的績效評價指標可以從營運效率、學校事業發展、員工、學生等四個方面進行設計。指標體系設計如下：
1.與學校事業發展有關的績效指標。包括：學科建設，師資隊伍建設，實驗教學示范基地建設，教學情況，人才培養情況，科研和科技成果轉化情況，對外交流等目標達成情況，承擔國家和社會的重大項目和特色專業、精品課程，辦學條件以及教學設施完好率、更新率，全國性指標排名變化等。
2.與營運效率有關的績效指標。包括：預算收入、預算支出的完成率、增長率，生均財政撥款，生均教育事業費收入，生均教育事業費支出，師均教育事業費支出，在職人均人員經費，生均消耗性教育經費支出，師均消耗性教育經費支出，重點實驗室利用率，生均設備費，生均圖書等。
3.與教職員工有關的績效指標。包括：教師的職稱、學歷結構，師生結構，專任教師結構目標達成情況，員工待遇適配度，員工滿意度，員工對學校的認同感，對優秀教師的吸引程度，員工生產效率，員工勞動積極性、創新性等。
4.與學生有關的績效指標。包括：學生對學校服務滿意度，對教師、教室、圖書館等學習方面條件和住宿、食堂、交通等生活方面條件以及校園文化氛圍方面的滿意度，每萬名學生論文、作品、專利、項目獲省級以上獎勵情況，社會對畢業生質量的滿意度，課程統一測試合格率或平均分，學生的按期畢業率、輟學率、考研率、一次性就業率等。
（五）重視績效評價結果的運用。評價結果的應用包括兩個方面：一是評價結果與資金分配掛鉤，對資金使用效果較好的項目，在編制預算時優先安排，對資金使用效益不好的項目，減少甚至停止其資金的供給；二是將績效評價納入部門考核和人事考核體系，落實預算的管理責任，提高校內部門工作效能。X
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