摘 要：城市土地儲備制度在我國已經(jīng)實施了十多年，資金短缺一直困擾著土地儲備制度的發(fā)展，甚至已成為制約土地儲備制度發(fā)展的“瓶頸”。本文結(jié)合土地儲備實踐，分析了儲備資金短缺的原因，提出了“開源節(jié)流”的解決思路，從優(yōu)化土地儲備系統(tǒng)和拓寬融資渠道二個方面探索如何解決土地儲備資金短缺問題。
關(guān)鍵詞：土地儲備 資金短缺 研究
1996年上海市為了“盤活閑置土地，幫助國企改革”成立了中國第一家土地儲備機構(gòu)即上海市土地發(fā)展中心。[[]曾玉丹.國內(nèi)外土地儲備研究進展綜述及展望[J].國土資源導(dǎo)刊,2007,(3):72-74.]之后，全國各地紛紛建立起了土地儲備機構(gòu)。隨著土地儲備制度的發(fā)展，資金短缺問題顯得尤為突出，已導(dǎo)致土地儲備制度的優(yōu)勢難以發(fā)揮。
1. 城市土地儲備資金運作分析
土地儲備資金短缺涉及到土地儲備制度的多個方面，問題復(fù)雜，須結(jié)合土地儲備實際工作，才能有效解決此問題。
我國地方政府在建立土地儲備時，設(shè)定的土地儲備目標、模式等存在差異，造成了土地儲備定義存在多種形式的現(xiàn)象。其中，最具權(quán)威的應(yīng)當(dāng)是2001年國土資源部頒布的《土地儲備管理辦法》，指出土地儲備是指市、縣人民政府土地資源管理部門為實現(xiàn)調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用目標，依法取得土地，進行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。根據(jù)上述定義，我國土地儲備模式可分為三類：市場主導(dǎo)的上海模式、政府主導(dǎo)的杭州模式、市場政府混合型的南通模式。無論哪種模式，土地儲備的運行機制是基本一致的，包括土地收購、開發(fā)、儲備和出讓四個環(huán)節(jié)（見圖1）。
土地儲備資金運作包括資金籌集和投向二個方面。土地儲備資金投向是土地儲備制度中的核心問題。[[]黃志斌.從哪來 怎么用 如何管——略談土地收購儲備制度運行中的資金問題[J].中國土地,2006,(3):30-31.]根據(jù)上述土地儲備運行機制，土地儲備資金循環(huán)過程就顯而易見了（見圖2）[[] 朱寅傳,賈生華.城市土地儲備制度：理論、實踐、政策[M].杭州：浙江大學(xué)出版社,2001:116.]。可以看出，城市土地儲備資金投向有：土地收購過程中的征地補償費用和購買支出等；土地開發(fā)過程中的開發(fā)費用；土地儲備過程中儲備土地所占資金的銀行貸款利息；土地出讓過程中的各項手續(xù)費用等。其中占主要部分的是土地收購費用、開發(fā)費用和占用費用。如能合理地減少這三項資金的需求就能有效緩解土地儲備資金壓力。
圖1 城市土地儲備運行機制
Fig.1 The operating mechanism of urban land reserve
目前土地儲備資金主要來源于財政撥款和銀行貸款。其中，財政撥款一般做為儲備機構(gòu)的啟動資金一次性撥付，且金額有限。銀行貸款是土地儲備資金的主要來源，已占到了土地儲備總資金的60%甚至80%以上了。即便如此，單一的銀行貸款模式也很難滿足土地儲備的需求。以北京市為例，根據(jù)北京市土地供應(yīng)計劃，2006年北京市各金融機構(gòu)需要擴大300%的土地貸款規(guī)模才能滿足城市土地儲備開發(fā)融資的需求，融資難度可想而知。[[]郎理英.北京市土地儲備和一級開發(fā)融資問題研究[C].銀行與投資——中國投資學(xué)會2005—2006年度獲獎科研課題選編。北京:中國金融出版社,2005:199-233.]可以說，當(dāng)前我國土地儲備尚未形成穩(wěn)定可持續(xù)的資金來源渠道和運作機制。
圖2 城市土地儲備資金運作體系圖
Fig.2 The capital operating system of urban land reserve
2. 城市土地儲備資金短缺原因分析
資金短缺是一個相對概念，分析儲備資金短缺可從資金需求和供給二個方面進行。
（1）土地儲備收購價格標準不統(tǒng)一，影響土地收購的順利實施，增加儲備資金的額外支出。目前，我國土地收購的性質(zhì)、收購雙方的關(guān)系、收購價格的內(nèi)涵等一系列問題都沒有明確的法律規(guī)定，使得不同地區(qū)操作方式不一，收購雙方對于收購價格確定存在較大分歧，導(dǎo)致征地拆遷難度加大，提高了資金占用成本。此外，土地收購過程中，土地征地補償形式基本就貨幣補償一種形式，補償方式單一，短期行為嚴重，這無形也加重了資金需求壓力。
（2）土地一級開發(fā)制度不完善，開發(fā)成本控制還需加強。土地開發(fā)整理一般由政府通過招標的形式委托土地一級開發(fā)商進行土地開發(fā)，在這個過程中，開發(fā)成本項中很多無具體量化標準，一級開發(fā)成本準確測算的難度很大。而各地政府出臺的一級開發(fā)政策對開發(fā)企業(yè)利潤的規(guī)定又各不相同，如北京市的政策是：如果是政府出資，利潤不高于開發(fā)成本的2%；杭州市的政策是：開發(fā)整理單位的利潤按照實施方案測算的開發(fā)整理成本總額的10%以內(nèi)予以核定。再加上信息不對稱及土地一級開發(fā)企業(yè)可能存在的道德風(fēng)險和逆向選擇，一級開發(fā)商為了獲取更多利潤或在二級土地市場上“曲線拿地”，就會虛增土地一級開發(fā)成本，增加土地儲備資金需求。
（3）土地儲備規(guī)模不合理，即增加了土地的購置成本，也增加了土地的持有成本。一般而言，土地儲備量越少，用于土地儲備的資金也就越少，土地儲備中心儲備的土地也就相應(yīng)越少，政府對土地一級市場的調(diào)控能力也越小；反之亦然。如何確定合理的土地儲備規(guī)模是土地儲備的一個難點。在實際工作中，各地的土地儲備都是憑借對未來土地需求的一種預(yù)測和主觀判斷來確定土地儲備量的，土地儲備尚缺乏具體和系統(tǒng)的計劃和適當(dāng)?shù)囊?guī)模范圍。土地儲備量的大小具有一定的隨機性和盲目性，且有盲目擴大的趨勢，盲目的儲備造成儲備資金的浪費。
從土地儲備資金供給也就是資金籌集來看，我國土地儲備資金籌集渠道單一。土地儲備的資金來源主要有財政撥款和銀行貸款。財政撥款數(shù)額受到政府財力的限制，很難滿足土地儲備需要。而主要通過銀行貸款籌集土地儲備資金的方式也存在很多不足。首先銀行貸款的期限與土地儲備周期不匹配，其次銀行貸款金額不穩(wěn)定。同時，銀行貸款的利息負擔(dān)重，增加儲備成本。
3. 城市土地儲備資金短缺解決思路分析
通過分析土地儲備資金短缺產(chǎn)生的原因，我們可以發(fā)現(xiàn)土地儲備系統(tǒng)不完善和融資渠道單一是造成城市土地儲備資金短缺的主要原因。要解決土地儲備資金短缺問題，即要“開源”也要“節(jié)流”，在拓寬融資渠道的同時也要優(yōu)化土地儲備系統(tǒng)。
首先，明確土地收購性質(zhì)，收購價格標準要統(tǒng)一。土地收購性質(zhì)的定位直接影響著土地收購價格標準的確定。結(jié)合我國土地儲備的運作情況，筆者認為將土地收購性質(zhì)定位為“強制性的買賣”關(guān)系比較合適。關(guān)于土地收購價格，最核心的問題就是土地收購價格包不包含發(fā)展權(quán)價格。關(guān)于這個問題應(yīng)當(dāng)從土地產(chǎn)權(quán)理論和土地增值機理等方面進行研究。土地收購價格內(nèi)涵明確后，土地收購價格的標準制定就迎刃而解了。除此之外，在土地征用補償形式方面，可探索除貨幣補償外的其他補償形式，如實物補償?shù)取?br />
其次，加強政府對一級開發(fā)成本的控制管理。土地一級開發(fā)的實質(zhì)就是政府委托開發(fā)企業(yè)進行土地開發(fā)整理，二者之間存在著委托代理關(guān)系。在土地一級開發(fā)市場化過程中，土地儲備機構(gòu)和開發(fā)企業(yè)的期望效用函數(shù)不一致。為此，應(yīng)以委托代理理論為指導(dǎo)，建立有效的激勵機制，抑制代理費用，擴大代理效果，并降低代理成本，增加代理人風(fēng)險。
再其次，制定詳細合理的土地儲備計劃，對土地儲備進行定量分析，找出最佳土地儲備訂購點和儲備量。土地儲備的最優(yōu)規(guī)模點應(yīng)該是由土地購置成本和土地持有成本構(gòu)成的土地儲備成本的最低點。現(xiàn)代管理理論認為，處于閑置狀態(tài)的資源就是庫存。土地儲備中心收購的土地類似于企業(yè)的庫存。可考慮利用庫存理論，建立土地儲備決策模型來確定最佳土地儲備訂購點。引入應(yīng)用于企業(yè)確定最佳存貨量的存貨經(jīng)濟批量模型，來研究土地儲備規(guī)模，找出最佳儲備量。
最后，拓寬融資渠道，加強地產(chǎn)金融機構(gòu)的發(fā)展。土地儲備資金需求大，運作周期長，顯然單一的銀行貸款融資渠道不能適應(yīng)土地儲備的發(fā)展。為此，要探索一條社會化的籌資機制，將國內(nèi)大量民間資金利用起來，保障土地儲備的可持續(xù)發(fā)展。在目前中國金融管理體制下，可考慮的儲備融資渠道主要有土地基金、土地債券、土地資產(chǎn)證券化和項目融資。此外，土地儲備各種融資方式的運作和管理都離不開專業(yè)的地產(chǎn)金融機構(gòu)，所以還要加強地產(chǎn)金融機構(gòu)的發(fā)展來保證儲備資金的順利籌集。
4. 結(jié)論
自城市土地儲備制度建立以來，土地儲備資金問題一直是政府部門和理論界關(guān)注的焦點。土地儲備資金短缺即有融資渠道不夠通暢的外部原因，也有資金使用粗放的內(nèi)部原因。因此，要解決土地儲備資金短缺，即要“開源”也要“節(jié)流”，雙管齊下。文中提到的幾種解決思路，還非常淺顯，只是起到一個拋磚引玉的作用，還需要做進一步的研究。
