摘 要：針對基礎設施產業民營化進展緩慢的現狀，本文提出了促進基礎設施產業民營化的政府規制體系改革建議：加強規制機構的獨立性，防止規制機構對國有企業的偏袒，為民營企業提供公平的規制環境；放松基礎設施產業中非自然壟斷環節的進入規制，并實施有利于民間資本進入的過渡性的不對稱規制；改革市政公用事業和公共產品領域的規制體系；為非自然壟斷環節的民營企業正常運營提供保障，加強自然壟斷環節與非自然壟斷環節之間的接入規制。
關鍵詞：基礎設施產業 民營化 政府規制體系
近年來，社會上有關基礎設施產業民營化的呼聲不斷高漲，政府也先后推出了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》、《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》等文件以促進基礎設施產業的民營化，但基礎設施產業的民營化進程依然非常緩慢。基于此，本文提出了促進基礎設施產業民營化的政府規制體系改革建議。
第一，加強規制機構的獨立性，防止規制機構對國有企業的偏袒，為民營企業提供公平的規制環境。
一方面，為加強規制機構的獨立性，應加快政企分離，減少旋轉門現象，盡可能地割斷規制機構與被規制者的利益關聯。從利益的角度來看，利益關聯是規制機構缺乏獨立性的根源，只有從根源入手，通過加快政企分離，減少旋轉門現象，以消除國有企業與規制機構的利益關聯，才能從根本上解決規制機構的獨立性問題，使得規制機構平等對待國有企業和民營企業。另一方面，在規制機構與被規制者利益關聯不能完全消除的情況下，應提高規制體系的法制化水平。通過頒布具有法律性質的規制文件，使規制行為有法可依，適當減少規制機構的自由裁量權，進而規制機構在規范性文件的約束下難以做出偏向于國有企業的規制行為，增強規制機構的獨立性。
第二，放松基礎設施產業中非自然壟斷環節的進入規制，并實施有利于民間資本進入的過渡性的不對稱規制。
由于市場壁壘的存在，加之市場結構的不合理性，即使放松民間資本進入基礎設施產業，民間資本也很難進入。為鼓勵和支持民間資本進入基礎設施產業，政府在放松進入規制的同時，也應實施有利于民間資本進入的不對稱規制，即一方面規制現有國有企業的定價、投資等經營行為，防止國有企業運用各種優勢阻止民間資本進入非自然壟斷環節，另一方面對新進入的民營企業給予較優惠的待遇，從而保護民營企業順利進入非自然壟斷環節，“站穩腳”。考慮到不對稱規制是一種對新進入的民營企業有利、對現有的國有企業不利的不公平規制，其目的僅在于彌補民營企業進入壟斷行業初期國有企業與民營企業力量的不平衡，如果長期實施這類規制措施則會妨礙公平，扭曲價格信息和市場機制。所以，這種偏向于民營企業的不對稱規制應是一種適用于民間資本進入基礎設施產業初始階段的過渡性規制，當民營企業具有一定的市場份額，能夠與國有企業形成有效競爭時，政府應逐步取消這種不對稱規制。
第三，改革市政公用事業和公共產品領域的規制體系。
改革現有的政府規制機構對于市政公用事業和基礎設施產業具有公共產品性質的環節的規制體系，使之具有競爭性和公共產品性。在具有自然壟斷性的市政公用事業（如城市供水行業）中試行“特許經營權競爭+區域間比較競爭+價格上限規制”的規制模式，即，將每個區域內（可以為某個縣或市）的某一市政公用事業由一家企業在政府的特許下經營，這樣不同的區域通常就由不同的企業來經營。通過比較不同區域企業的經營績效，就可發現生產效率較高的企業和生產效率較低的企業。在此基礎上，允許企業跨區域經營，就某一區域的市政公用事業進行投標，在其他條件相同的前提下，將區域內的市政公用事業交由報價最低的企業運營。與現有的規制模式相比，這種新型的規制模式具有激勵企業提升生產效率、降低成本的作用，因為生產效率較高的企業能夠以更低的價格向消費者提供產品和服務，進而可以在特許投標競爭中擊敗競爭者，取得特許經營權，并且在取得特許經營權之后，也即產品或服務的價格確定之后，企業具有剩余索取權，降低成本所取得的收益都歸企業所有。這樣不僅能促進民間資本進入自然壟斷性的市政公用事業，還能提高市政公用事業的效率。對基礎設施產業具有公共產品性質的領域，可在實施價格規制的基礎上，在實施總的收益率規制。即政府給予投資者一個收費期限和收費標準的同時，再設定總收益率的上限和下限，當總收益率到達上限時，政府可以在收費期限終止前，提前贖回公路的收費權，同時將免費向社會公眾提供使用；而當總收益率低于下限時，政府可以對投資者給予一定的補貼，以減少投資者的損失。
第四，為非自然壟斷環節的民營企業正常運營提供保障，加強自然壟斷環節與非自然壟斷環節之間的接入規制。
科學技術的進步和消費需求的快速增長盡管使得基礎設施產業某一行業中某些環節的自然壟斷性消失，但難以使基礎設施產業某一行業的所有環節自然壟斷性消失，即基礎設施產業各個行業仍在某個或某些環節存在自然壟斷性，需由一家企業來單獨運營，這個企業往往是國有企業，而民營企業所進入的通常是競爭性環節。如同壟斷的生產者向消費者索取過高的價格一樣，壟斷性環節的國有企業不可避免地會利用壟斷地位通過各種價格和非價格策略來攫取競爭性環節民營企業利益，而當壟斷性環節的國有企業也經營或通過下屬的子公司經營競爭性環節的業務時，這種現象更為嚴重。對此，政府規制機構一方面要對加強對壟斷性環節企業的公平性規制，通過對壟斷性環節企業的經營行為的干預，防止壟斷性環節企業對民營企業采取歧視性措施，使其平等對待民營企業和壟斷企業所屬的競爭性企業，從而使競爭性環節的民營企業和壟斷企業所屬的企業公平競爭。另一方面，要對加強對壟斷性環節企業的壟斷性規制，通過對壟斷企業產品價格的規制、接入定價的規制等規制措施，防止壟斷企業濫用壟斷地位攫取民營企業的利益。
