信息產業部通信清算中心 孔繁華 邢智杰
一、電信管制會計概述
管制會計（Regulatory Accounting）不同于財務會計，它側重于業務監管，以會計作為手段達到管制的目的。電信管制會計是電信監管政策、法規的組成部分，是電信監管部門為了管理需要，對受監管的電信運營商在會計核算、成本分攤和財務會計報告方面的規定。
實施電信管制會計是各國對電信市場管制階段的通行做法,在電信業市場化的過程中,對電信業務成本數據的要求使實施電信管制會計成為必然。首先，定價對電信成本的要求，不論是采用投資回報法(或收益率法)還是限價法都需要有關成本數據，電信業務互聯互通工作通常要求網間互聯結算標準以成本為基礎。其次，成本是電信價格管理的基礎，可以防止低價傾銷和價格歧視行為，對維護市場競爭秩序將起到至關重要的作用。再次，電信普遍服務成本補償管理工作對電信業務成本的計算也有嚴格的要求。最后，電信業務財務會計數據是政府評價電信運營商經營狀況、分析宏觀經濟形勢的基礎和依據。
二、國外電信管制會計的實踐
1.管制會計工作框架和特點
通過研究，我們基本上可以總結出國外電信管制會計的框架：（1）法律賦予電信監管機構進行會計管制的職權。（2）監管機構明確規定受監管的對象，包括受監管的公司和具體業務。（3）通過法律、法令、經營許可證或會計手冊提出管制會計的要求，包括會計核算、成本分攤原則標準和方法、成本核算辦法的報送審批程序、財務報告要求、審計和檢查規定等。（4）受監管的公司根據上述要求制訂出成本核算的具體辦法報監管機構批準后，作為公司內部會計核算和接受外部審計的依據。（5）受監管的公司定期修訂報批成本核算辦法，按照要求報送財務報告和資費調整專項資料，接受第三方審計和監管機構的調查。
國外電信管制會計體現了監管者和受監管者的互動關系，監管者對電信業務數據的需求同時也是受監管者在產品管理和投資分析上對會計工作的要求。
具體點說，國外電信管制會計的基本特點是：
（1）監管會計的目標是防止壟斷企業濫用權力進行業務交叉補貼和價格歧視，維護公平競爭市場環境，最終實現公平競爭的原則。（2）監管會計目標，往往是通過要求分業務經營、分業務或分產品核算來實現。（3）監管會計政策的研究、出臺，是公開透明和多方參與的。監管部門如計劃出臺一項監管政策，往往是向公眾發布咨詢文件，征集各方面意見后，最終形成正式的監管文件。（4）一般要求受監管者成本核算采用ABC（Activity Based Cost）方法，也稱為“作業成本法”，即以業務活動和設備功能為基礎，分析成本動因，建立關聯，分配分攤產品成本。（5）受監管者需要在財務核算的基礎上，單獨建立管制會計核算系統，運用財務核算基礎數據和大量非財務數據，進行產品成本核算。（6）電信管制會計要求成本核算的基礎往往是“多標準”的，包括完全分攤的歷史成本(Historic Cost)、完全分攤的現行成本(Current Cost)、長期增量成本(Long-run Incremental Cost)等。
2.美國電信管制會計
美國是世界電信業最發達的國家，電信監管的歷史可以追溯到《電信法》頒布的1934年。近20年來，美國電信業經歷了由壟斷到競爭的發展時期，管制會計在政府推進市場競爭的過程中發揮了重要的作用。美國電信監管機構是聯邦通信委員會（FCC）和各州監管委員會。 FCC在實施其監管職責時擁有準司法權和準立法權，《電信法》賦予FCC制定管制會計的報告規則，這里包括統一會計科目的權力，同時還規定FCC可以根據需要制定和修改通信資產分類和折舊率。FCC根據上述授權制定了一系列管制會計規定，在電信管制條例中統一了會計制度和科目設置，要求電信運營商采用統一的會計方法、步驟和技術，在產品和業務間合理分配成本。同時還規定了受監管業務的成本如何在州際和州內不同司法管轄間分攤；統一會計科目記錄的總成本在受監管業務和非受監管業務分攤的標準、原則及關聯交易的計價標準；公共電信公司及其關聯公司財務報告方面的要求。據了解，美國電信管制會計要求的成本核算基于完全歷史成本，盡管美國有關部門對前瞻性經濟成本做了大量研究，但實際工作中基本上沒有應用。
3.歐洲電信管制會計
受經濟一體化和歐盟統一法規的影響，歐洲各國電信管制會計模式也大同小異，英國和西班牙的情況比較有代表性。
英國是實施電信監管會計力度最大、透明度最高的國家，英國電信監管機構OFTEL的權力來源于1984年《電信法》和歐盟指引文件，1998年競爭法案擴大了其反不正當競爭的權力。英國電信會計管制主要通過制定和修改對電信運營商的經營許可證條款來實現，事實上有關管制會計的條款僅適用于英國電信公司（BT）。在運作過程中，OFTEL只需要通過電信經營許可證條款提出目標、管制要求、規則及基本的電信管制會計框架，具體的工作包括會計手冊、成本歸集及分攤方法的研究編制，這些均由BT來做，BT完成后交OFTEL 審核，OFTEL批準后執行，會計手冊的修改也是由BT改好后交OFTEL 批準。BT按照要求研究制定會計文件（Accounting Document），與OFTEL達成協議，會計文件主要由管制會計原則、分攤方法、費用轉移、歷史成本會計政策、現行成本會計政策、長期增量成本方法論等內容組成。BT為滿足管制會計的要求，設置有關機構，增加管制會計工作職能，在受監管業務分類與實際運營結構不同的情況下，設計運行了復雜的會計分離系統，將財務會計和管理會計結合，使財務數據和經營數據分別提供法定會計信息和管制會計信息。
西班牙電信業改革和市場化的情況與中國類似，但整個進程要比中國早幾年，西班牙的電信管制會計是由定價和互聯互通的要求引起的，并且借鑒了英國的做法。1998年，西班牙的《電信法》對電信監管機構──電信市場委員會（CMT）和受監管者提出了管制會計的原則要求：被視為市場主導的公用電信網絡所有者，確定互聯價格時必須遵守透明性和面向成本的原則，電信市場委員會（CMT）可以要求上述所有者證明其互聯價格的合理性，CMT必須制定成本會計制度的標準和條件，并負責審查制度的執行情況；被視為主導的網絡運營商和服務運營商，必須每年向CMT提交經審計的不同業務活動的帳戶。1999年CMT發布了關于成本分攤制度的原則和標準的公告，詳細規定了電信成本制度的標準、會計原則、成本分類和分攤方法、成本制度制定、驗證和實施的程序及成本制度的最低要求。CMT規定主導電信運營商西班牙電信公司（Telefonica）在規定發布9個月內，設計一套實行完全分攤歷史成本法和完全分攤現行成本法的成本核算系統，Telefonica按時完成成本核算系統，并得到CMT批準。
三、國外電信管制會計對我國的借鑒意義
我國進行的電信業改革和引入市場競爭機制的作法，是在借鑒國外經驗的基礎上提出的，在一定程度上可以說我們正在沿著發達國家電信業發展的軌跡向前走，在新的形勢下我們將面臨著很多問題，因此，借鑒國外電信管制會計管理工作，對我國電信業的發展將具有現實的指導意義。
1.電信行業管理工作需要管制會計
1998年，郵電分營和電信重組拉開了我國電信業改革的序幕，經過幾年的改革與發展，我國電信市場競爭的格局已經初步形成，但各種業務和各個公司的競爭還很不充分，信息產業部一直致力于在電信業引入競爭和建立公平有效的競爭環境。從國際電信改革和電信發展的過程來看，電信業在由壟斷向競爭過渡的過程中，政府調控市場的有效手段就是價格。由于價格與成本的密切關系，再加上現階段“資費再平衡”和資費不對稱管制的需要，有關電信業務成本數據對我們的資費管理工作越來越重要，這主要表現為：實行政府定價和政府指導價的基礎電信業務的資費制定，需要業務成本數據作支撐；電信業務網間互聯標準、非綁定網絡元素價格制定，要求以有關成本為基礎。另外電信資費監督檢查和電信普遍服務成本補償管理工作，需要一定的電信業務成本數據作依據。
2000年頒布實施的《電信條例》已經明確提出了“電信資費實行以成本為基礎的定價原則”的要求，由此看來，盡快建立適合中國電信業發展特點和管理需求的管制會計框架，是電信業發展的當務之急。
2.電信管制會計對我國監管環境的要求
電信管制會計不是單純的財務會計管理，也不同于一般的業務管理，它對監管環境有一定的要求。首先，必須通過立法賦予信息產業主管部門更大的監管權力。《電信條例》只提出了成本數據資料報送的要求，如果成本核算制度或辦法不受監督和約束，監管部門即使得到了數據，其客觀性和準確程度也無法保證。這就要求信息產業主管部門應擁有會計管制的權力，例如可以對受監管的電信運營公司提出管制會計的原則和框架要求，對其制定的成本制度進行審批和公開，這樣既為審計工作提供了依據，保證了信息的質量，又使監管部門處于中立的位置，更好地發揮監管職能。其次，信息產業主管部門必須設置相應的機構和人員從事管制會計工作。鑒于電信管制會計具有監管者和受監管者互動的性質，必須有專門的機構和人員，其從業人員應該包括法律、經濟、技術方面的人才。第三，受監管的電信運營公司應當建立管理會計工作模式，以滿足政府管制會計的要求。分業務或產品核算、成本分配分攤是管制會計的基本要求，也是日常的財務會計核算無法實現的。因為我國的管制會計理論研究尚沒有普及，會計基礎工作也比較落后，所以這項要求應該是對受監管者，尤其是對現在的國有電信企業最大的挑戰。
3.我國實施電信管制會計應考慮的問題
國外的經驗告訴我們，電信管制會計的建立需要時間，難度很大，并且政府與企業之間容易產生爭議。結合國內的基礎和現狀，我們認為在我國實施電信管制會計應注意以下幾個方面的問題：（1）權衡監管需要和實施成本的關系，謹慎地運用監管權力，防止實施成本過大，影響受監管者的正常發展。（2）必須遵守現有體制和制度，從基礎工作做起。（3）充分考慮管理工作的需求和企業實施的難度，要循序漸進。（4）政府應注重與企業的交流和溝通，積極主動地解決爭議問題。（5）注重了解管制會計對企業的影響，及時修訂有關規定。（6）加強管制會計的宣傳和電信成本理論的研究推廣，指導企業實施管制會計。（7）加強監督檢查，保證管制會計信息質量。（8）注重管制會計信息的應用，做好保密工作。
四、對我國電信管制會計工作的建議
加入WTO以后，中國將有限度地、逐步地開放電信市場，我國電信市場格局和競爭情況將進一步發生變化，這將對電信行業監管工作提出更高的要求。信息產業主管部門面臨這種挑戰，應加快法規制度的建設，出臺行業監管政策，電信管制會計當屬其中的重要一環。
在借鑒國外電信管制會計經驗的基礎上，結合我國電信行業監管的要求和電信企業的實際情況，應當采取“先基礎后重點”的工作思路，即先從財務會計核算入手，統一企業核算平臺，實現分類業務核算，再對重點受監管企業提出管制會計的要求，進行產品核算，逐步建立起我國的電信管制會計框架。
首先，按照財政部建立統一會計核算制度的要求，結合電信行業的特點，應研究制定《電信企業會計核算補充規定》，由財政部頒布，統一規范電信企業的會計核算。第二，在起草中的電信法應加入電信管制會計方面的內容，包括電信管制會計機構的職責、受監管業務和經營者的界定、電信管制會計原則要求及電信業務經營者執行管制會計的義務。第三，研究電信管制會計成本分配、分攤方法和財務報告框架，為發布實施具體的管制會計規定做好準備。第四，建立數據收集和分析評價系統，研究有關電信業務成本模式，滿足監管決策需要。
在電信市場競爭還不是很充分的情況下，政府需監管的業務和公司較多，對財務核算層面的統一規定將使各公司提供的財務數據具有可比性，有利于價格管理，也便于企業操作；在電信市場競爭充分的條件下，政府監管的重點，應集中在公用基礎性電信業務和涉及公平競爭的業務上，如本地電話業務和互聯互通業務，受監管的公司也應當是在本地電話業務領域占壟斷地位和在網間互聯中占主導地位的電信公司，這時候，應對重點受監管的公司在實現財務會計分類業務核算的前提下，實行管理會計的要求，進行詳細的產品核算。另外，國有的電信企業面臨著上市的要求和加入WTO的挑戰，公司體制改革勢在必行，為政府監管部門實行電信管制會計創造了實踐的環境。
綜上所述，電信管制會計是電信行業監管的重要政策和有效手段，建立電信管制會計框架是我國電信行業監管的迫切需要，同時也對政府和企業管理工作提出了更高的要求。只有借鑒國外經驗，立足電信企業實際，政府和企業攜手轉變觀念，進行體制創新和手段創新，才能逐步實現我國電信管制會計模式。
