內蒙古：夯實基礎 創新理念
全面規范和加強事業單位國有資產管理工作
2006年9月 內蒙古自治區財政廳
為了加強和規范行政事業單位國有資產管理工作，2004年內蒙古自治區財政廳在原統計評價處的基礎上成立了行政事業單位國有資產管理處。資產管理處成立以來，在財政部的大力指導下，我們堅持與時俱進，以資產管理工作服務財政全局工作為出發點，努力拓展工作思路，創新理念，認真研究和努力做好新形勢下的行政事業單位國有資產管理工作。現將我區行政事業單位國有資產管理工作，重點是事業單位國有資產管理情況和有關建議匯報如下。
一、我區行政事業單位國有資產管理工作的基本情況
（一）事業單位國有資產總量和結構
據2005年行政事業單位部門決算統計，我區行政事業單位國有資產總量為555.50億元，其中：事業單位占有國有資產347.42億元，占62.54％。在國有資產總量中，固定資產478.79億元，占86.19％；其他資產76.71億元，占13.81％。全區2005年事業單位國有資產總量比2000年的155.92億元增加了191.50億元，年均遞增17.38％。
（二）行政事業單位國有資產管理機構設置情況
2004年4月經自治區編委正式批準，自治區財政廳成立了行政事業單位國有資產管理處，編制為7人，實有3人。自治區所屬12個盟市和2個計劃單列市財政局，均成立了有關行政事業單位國有資產管理的機構或內設科室。目前，自治區和盟市的事業資產管理的機構和職責權限已經得到建立和明確。
（三）我區在加強行政事業單位國有資產管理方面開展的主要工作
1．精心研究和完善資產管理的制度建設工作
2005年7月，我們完成了《內蒙古自治區行政事業單位國有資產管理辦法》（征求意見稿），并且在2005年11月底召開的全區行政事業資產管理座談會上，廣泛征求了各盟市、計劃單列市財政局和區直部門、單位的意見。近期，財政部公開發布了《行政單位國有資產管理暫行辦法》（財政部35號令）《事業單位國有資產管理暫行辦法》（財政部36號令），為確保自治區制定的辦法和財政部制定的辦法相對應一致，我們在認真學習領會財政部35、36號令精神的基礎上，結合正在完善的《內蒙古自治區行政事業單位國有資產管理實施辦法》，起草了《內蒙古自治區行政單位國有資產管理實施辦法》和《內蒙古自治區事業單位國有資產管理實施辦法》（以下簡稱“辦法”），擬經廳務會審定后，盡快以自治區政府名義下發執行。
2．大力夯實資產管理的各項基礎工作
自治區本級行政事業單位國有資產管理工作開展以來，我們從夯實資產管理的基礎工作入手，以“鞏固基礎、科學決策、強化管理、以制度建設推進資產管理工作”為指導思想，堅持“邊學習、邊工作、邊調研、邊總結、邊規范”，逐步學習和深入理解資產管理各項規章制度的同時，細化了工作職能，尤其是對資產管理的工作定位、監管內容、調控手段和操作程序等問題進行了認真研究和落實，完成了《內蒙古自治區財政廳效能建設方案》中資產管理工作有關職能的細化、與各業務處室和單位的職責劃分，以及資產管理工作的具體工作規程等；按照管理就是服務的原則，明確落實了資產管理處處內各個工作崗位的職責，細化了對每項工作的具體要求，為資產管理工作的有效開展奠定了扎實的基礎。
3．嚴格把關做好日常資產處置審批工作
截止2006年6月底，我們共辦理區直部門、單位資產出售、置換、報損、報廢和調配資產，以及清產核資、核銷不良資產達15.6億多元。其中：配合廳國庫處和信息中心，為自治區本級全面實施國庫集中支付管理工作，辦理微機、打印機等設備調撥500多臺，有力地支持了財政全局性和廳內各業務口的工作；辦理區直部門機動車輛調撥38輛，原值金額866.97萬元；根據工作需要，辦理房地產無償劃轉3525平方米，價值437萬元，批復區直有關事業單位轉企改制資產3740萬元。在行政事業單位國有資產產權變動方面，基本規范了區直部門、單位資產的調撥行為，起到了調劑余缺和資源共享的目的。這些工作，受到了區直部門和單位的贊揚與肯定。
4．積極主動做好與有關部門的協調配合工作
為了逐步完善和規范行政事業資產管理工作中相關部門、單位的職責和工作程序，增強分工協作和相互配合，我們主動協調有關方面的工作關系。諸如區直行政事業單位利用國有資產出資興辦具有法人資格的經濟實體，未經財政廳審批，工商部門不予辦理注冊登記；在車輛調撥和處置方面：資產管理處與呼和浩特市車輛管理所進一步加強合作，對不經財政部門資產管理機構批準并辦理“固定資產調撥單”的，一律不予辦理過戶手續；在出售土地使用權（二級市場）和房屋建筑物方面，財政廳與呼和浩特市國土資源局和房產管理局共同嚴格把關，凡不符合政策規定，未經同級財政資產管理機構批準，一律不予辦理產權變動和登記手續。同時，我們還與自治區建設廳住房管理部門建立了良好的工作聯系，妥善辦理了自治區文化廳等單位的房改遺留問題；對區直一些行政事業單位整體搬遷涉及房地產處置、人防工程等特殊資產的處置事宜，以及利用現有資產抵押貸款等行為進行了規范和監控。
5．注重調查研究和創新資產管理工作
為了拓展和創新事業資產管理的工作思路與措施，我們多次組織赴區內外開展調查研究工作，廣泛收集了事業單位國有資產管理的有關辦法、制度和參考材料，形成了豐碩的調研成果，包括編輯出版了《有益的探索》、《內蒙古縣域經濟與財政問題研究》等3本書籍，組織撰寫了《關于對湖北省財政廳開展行政事業單位國有資產管理工作的調研考察報告》、《創新工作思路和方法，努力開創我區行政事業單位國有資產管理工作新局面》和《加強和規范行政事業單位國有資產產權管理的探討》等專題報告。我們組織撰寫的《內蒙古縣域經濟與財政問題研究》和《加強和規范行政事業單位國有資產與財務管理的思路、對策及措施》等廳內指定的調研課題，連續三年榮獲廳科研所和財政學會組織的調研課題評比一等獎。通過這些調研工作和成果，對于深入了解我區經濟社會發展、財政收支狀況和各級各部門、單位資產管理情況，增強宏觀分析和決策能力，進一步強化行政事業單位國有資產與財務管理工作起到了良好的宣傳和推動作用。
6．配合做好區直事業單位機構改革中的資產管理工作
根據自治區黨委、政府的統一部署和要求，為了配合區直事業單位機構改革工作，批復了自治區國土資源廳所屬單位有色地質勘查局利用國有資產3000萬元出資組建地質礦業公司的事項和地質礦產勘查局利用現有資產3800萬元組建地質勘查有限責任公司的批復事宜。由于事業單位機構改革牽涉的問題多、情況復雜、政策性強，全國各地區均處于試點階段，缺乏現成的經驗可以借鑒。有關涉及國有資產處置的問題，我們通過對區直2戶試點單位利用現有國有資產進行企業化運作的批復確認，為自治區工商部門對其國有資本金辦理注冊登記提供了依據，積極推動了有條件的區直事業單位向企業化管理的平穩過渡，使區直事業單位機構改革試點工作得以順利實施，并從政策與程序上確保國有資產運營的制度化、科學化和規范化管理方面，邁出了良好的第一步。
7．努力做好部門決算和資產管理業務培訓工作
自治區財政廳資產管理處在做好行政事業單位國有資產管理工作的基礎上，還承擔了繁重的部門決算編報工作。為按時圓滿完成年度部門決算工作，我們于2005年11月底組織了較大規模的培訓工作。培訓對象包括各盟市、計劃單列市財政局各業務科室和自治區本級各主管部門財務負責人、經管部門決算以及財政廳各業務口的同志達350多人，會議還邀請財政部的專家講解了《民間非營利組織會計制度》。這次會議培訓的范圍廣、針對性、實用性強，會議就行政事業資產與財務管理、部門決算與非稅收入監管等相關業務內容進行了詳細的講解和培訓。通過 “以會代訓”的形式，強化了各級各部門、單位的財務會計基礎工作，溝通和推動了資產管理工作，提升了廣大財會人員的業務和政策水平，取得了預期的效果。
8．認真做好有關決算數據資料的編撰工作
為了便于各級財政部門和相關單位能夠連續、便捷地查閱各類會計決算數據，掌握行政事業單位國有資產占用、財政收支情況，我們組織整理編印了《內蒙古自治區 2004 年會計決算數據綜合資料》，目前共形成《內蒙古自治區 2000-2004 年會計決算數據綜合資料》5 本工具書籍。此項工作，填補了自治區財政在財務決算數據資料統計方面的空白，使我區的財政、財務基礎管理工作得到了有機統一，確保了全區財政系統各類決算報表數據資料的全面完整，方便了實際工作中的分析應用。廳領導對此項工作給予了充分的肯定，明確指出： “組織編印會計決算綜合數據資料，對財政財務管理基礎工作和歷史資料積累、研究意義很大”。
9．盟市資產管理工作積極有序地開展
據我們了解，大部分盟市、計劃單列市財政部門的行政事業單位國有資產管理工作從2002年原國資辦就一直在開展工作。其中：呼和浩特市財政局資產管理工作取得了一定的成效，其工作特點主要是與政府采購掛鉤，即資產購建實施政府采購之前，需經資產管理機構審核批準。同時，初步實行了對市級行政事業單位固定資產進行網絡化動態管理機制；通遼市、赤峰市、巴彥淖爾市等地研究制定了《行政事業單位國有資產管理辦法》，并以政府的名義下發執行。一些地區制發了《行政事業單位國有資產處置辦法》，赤峰市、烏海市為了明確產權關系，正在逐步開展產權登記工作，為建立資產管理數據庫奠定了基礎。阿拉善盟在資產處置環節嚴格把關，按照公開、公平、公正的原則，采取公開拍賣的方式出售，避免了暗箱操作，并將出售收益納入財政專戶管理。呼倫貝爾市正在開展資產清查、建立資產管理數據庫工作。各地區積極有效地開展行政事業單位國有資產管理工作，對于形成統一領導、分級管理、上下聯動的資產管理機制起到了積極的推動作用。
二、我區行政事業單位國有資產管理工作存在的主要問題
由于行政事業單位國有資產管理工作涉及面廣、政策性強、監管的對象特殊，管理難度大。在工作實踐中，我們發現在資產管理工作中各級行政事業單位不同程度地存在著“重資金、輕資產”的思想，特別是由于資產管理和財務管理的相互脫節和財務基礎管理工作的薄弱，導致了事業單位占用的國有資產產權不明、職責不清、賬實不符和形成賬外資產的現象比較嚴重，國有資產嚴重流失，等等。主要問題有以下幾個方面：
（一）資產管理的機構和制度建設滯后
從財政部門而言，對行政事業單位國有資產管理工作是一項全新的業務，財政部門如何強化資產管理，確切的講是制度的管理、程序的管理。目前，行政事業單位國有資產管理工作從上到下已經引起了高度重視，并提上了議事日程，財政部發布了35、36號令，明確了行政事業資產管理的原則和任務。但從各省市的情況來看，此項工作的管理形式和具體做法不盡相同，其主要原因是對行政事業單位國有資產管理的機構和程序從財政部到地方財政沒有完全理順，對行政事業單位國有資產監管缺乏切實可行的、必要的、強力的約束手段。所以，做好資產管理工作，必須建立全國統一的管理和運行機制，尤其需要各有關部門、單位的協調配合和財政內部各方面的大力支持，統一思想認識、提高科學決策水平，制定切實可行的工作目標和措施，確保財政部發布的35、36號令落到實處。
（二）部門、單位資產管理的基礎工作薄弱
從各部門單位的財務管理工作可以看出，大部分行政事業單位在固定資產管理過程中，未能嚴格執行現行行政事業單位《財務規則》和《會計制度》。具體表現為：一是有部分單位在固定資產管理中只設固定資產總賬，沒有固定資產明細賬。二是固定資產賬戶只有總金額，沒有實物、明細分類賬，致使實物量金額與總賬金額不符，資產總額與實物存量模糊不清。三是資產管理與財務管理相互脫節，對固定資產的增減不能達到同步進行賬務處理，造成資產與財務的管理比較混亂。由于部門、單位資產與財務管理內控制度不健全，使得資產有人使用，無人管理，造成實物資產的浪費流失。由此可見，各級各類行政事業單位的家底不清、賬實不符的根本原因還在于各個部門、單位財務會計基礎工作的薄弱和不規范。
（三）本位主義嚴重且部門職責不清
在現實工作中，各級各類行政事業單位，無論從領導層面或環節管理層次講，“重錢輕物、重購輕管”的現象還比較嚴重。如在資產處置環節的評估工作，由于制度建設滯后和缺乏牽制手段，對資產評估行業的監管不力等，使資產評估正在成為資產流失的一大黑洞。當前，涉及資產管理的相關部門還存在職能交叉，職責不清、權限不明的問題，尤其是對行政事業資產管理的程序性問題比較混亂，加上一些地方事業資產管理的法治意識比較薄弱，使行政事業資產管理缺乏相互制衡的運行機制。
（四）資金和財務管理不規范所形成的賬外資產較多
2000年機構改革以后，隨著原國資局的撤并，行政事業單位國有資產管理工作出現了斷檔。近年來，由于部分單位資金來源渠道的多元化，使一些資金未能納入財政綜合預算管理，而利用這部分資金購置的有關資產也就形成了事業單位的大量賬外資產，究其原因，主要是：一是該入賬的不入賬。購建的有關實物資產不及時入賬或不入賬，有的年底集中記一次賬，有的甚至幾年不入賬，使資產游離于賬外；二是該銷賬的不銷賬。應該作報損、報廢處理的資產不處理，長期掛賬。如一些單位已拆除的房屋、淘汰的設備早已退出使用，但沒有辦理核銷手續，仍掛在賬上；三是有效憑據不足不能入賬。如房屋建筑物建成后已經投入使用，因資金結算等方面存在糾紛，沒有辦理竣工決算，或因沒有辦理土地證、房屋產權證，沒有及時入賬。
（五）一些單位不履行報批程序，隨意處置資產
由于行政事業資產管理機構一度缺位，部分單位視國有資產為“私有”財產，不履行資產的處置審批手續和必要的評估、技術鑒定等程序，自行處理，隨意性較大。主要有三種情況：一是在市場經濟條件下，資產處置和購建過度商業化運作，尤其是單位利用房地產與開發商聯合建設改善辦公條件，“先斬后奏”的現象比較嚴重。二是在沒有辦理任何審批手續的情況下，將車輛劃轉給上級和下級或其他單位，由于未辦理過戶手續，資產仍掛在本單位賬上。三是隨意出租、出借和對外投資。有些單位將辦公用房屋、土地等資產，不履行申報審批手續，也不進行評估，隨意對外出租、投資，對這部分資產和收益難以實施有效監管；有些單位對出租、出借和對外投資的資產收益不按規定入賬，私設“小金庫”，造成產權不清和產權糾紛等問題。
形成上述問題的主要原因：一是行政事業單位國有資產管理體制不順；二是管理制度不健全，新發布的兩個辦法需要制定配套管理辦法予以支持，并且需要一個學習和認識的過程；三是沒有有效調動起行政事業國有資產占有主體對資產管理的積極性和主動性；四是事業單位資產管理的意識在各級部門還比較薄弱；五是資產管理的源頭即預算內資金和非稅收入分配不規范，導致資產占有“苦樂不均”等問題。因此，要管好行政事業單位國有資產，必須通過深化改革，在加強和完善相關制度建設的基礎上，切實強化各級財政等部門資產管理的職能作用，并有效發揮政府資金調節的主導能力。在保證滿足各級行政事業單位履行職能需要的同時，充分調動事業單位管理和合理使用資產的能動性，使財政部門和各事業單位形成良好的互動監管機制。
三、加強和規范事業單位國有資產管理的措施及建議
事業單位與行政單位的性質不同、資金來源不同、改革方向不同，其資產管理的思路亦不同，從管理的范圍、內容和手段來看，事業單位國有資產管理的內容非常龐雜，政策法規牽涉面多，管理難度大。目前，要做好事業單位國有資產管理工作，必須從上到下形成合力，抓好各項基礎工作，并且與事業單位改革相適應，這樣才能使事業單位國有資產管理落到實處、收到實效。從目前的情況來看，我們建議事業單位國有資產管理工作應注重抓好以下五個方面的工作。
（一）建議財政部盡快制定出臺與36號部令相配套的有關資產配置、使用、處置等具體實施辦法
制定事業單位資產購置前與部門預算進行有效銜接的審核工作流程，以及資產處置收入、有償使用收益收繳和撥付的審核工作流程等相關資產管理主要環節的具體操作細則和工作流程。上述幾項事業單位國有資產管理的措施，應與行政單位國有資產管理的相關內容和工作同步操作，從而達到從中央到地方各省市區資產管理工作步調一致、有序并進的局面。
（二）理順事業單位國有資產管理相關部門的工作關系
我們在具體辦理資產購建和處置的過程中發現，涉及資產管理的各相關部門工作程序沒有理順，沒有形成相互配合和制約的機制。因此，做好事業單位國有資產管理工作，從上到下必須明確各個相關職能部門之間涉及資產管理的工作程序和職責權限，切實做到依法行政、依法辦事。
（三）依托“金財工程”，建立全國統一的事業單位（包括行政單位）國有資產管理信息系統
為適應新形勢下事業資產管理工作的需要，我們感到建立行政事業單位國有資產網絡化管理，已迫在眉睫。目前，從財政部到地方財政建設的“金財工程”網絡平臺運行平穩，建議財政部盡快啟動“金財工程”網絡系統中，有關行政事業單位國有資產管理的子系統。同時，應考慮事業單位（包括行政單位）部門決算與資產管理信息系統的有效銜接，逐步建立行政與事業單位國有資產管理與財務管理相結合的網絡系統，實現資產的靜態管理向動態管理轉變，及時、準確地記錄資產的增減變動、占有使用及分布狀況，為資金管理、政府采購、資產配置、資產處置、資產調劑提供信息和客觀依據，從而實現資產管理和預算管理、財務管理的共同監管與信息共享機制。
（四）建議財政部盡快協調中央有關部門修訂有關資產配置標準
事業單位占有使用的房屋建筑物、土地使用權和車輛的配置，國家建設部、國土資源部和中紀委都曾經有過規定，而且從上到下均有相應的管理機構負責，但是過去的規定已經不適應市場經濟條件下的公共財政建設和事業單位國有資產管理工作，亟需統一修訂和完善，以便于地方各級財政部門在事業單位國有資產管理工作中貫徹落實。
（五）加強事業單位財務和資產的基礎管理工作
財務會計工作是一切經濟管理工作的基礎，也是事業單位國有資產管理的基礎。沒有高質量的財務會計基礎工作，就會出現事業單位資產的賬實不符、家底不清的問題，就不可能有高質量的資產管理水平。所以，建議財政部盡快修訂出臺事業單位財務會計制度（包括行政單位的相關制度）。同時，結合現行財務會計制度和各項財政改革的要求，密切配合有關方面加大對行政事業單位財會人員，包括資產管理人員的培訓工作，使其能夠真正適應新形勢下資產管理工作的需要。
