江蘇省：搶抓機遇 加強監管積
極探索事業單位資產管理新途徑
2006年9月 江蘇省財政廳
近年來，江蘇經濟和各項社會事業得到了快速發展，經濟發展連續14年保持兩位數的增長，財政實力不斷增強。“十五”期間，全省財政一般預算收入由448億元增加到1323億元，年均增長23%；財政支出結構進一步優化，據決算統計，2005年我省科學技術、教育文化、醫療衛生和社會保障財政支出分別達到35億元、301億元、182億元，分別比2004年增長33.01%、22.19%、31.94%。“十五”期末全省行政事業固定資產總額達到2316億元，其中事業單位國定資產達到1734億元，占行政事業資產的75%。事業單位數量也大幅增加，達到3.2萬個。在加快經濟發展的同時，我省加大各項改革力度，如事業單位分類改革進一步推進、預算管理體制改革不斷深化、財政反腐敗預警機制全面實施等等。發展和改革的新形勢對我省相對滯后的事業單位資產管理工作提出了新挑戰、新要求，以新體制、新機制、新思路、新方法、新手段引領新形勢下的行政事業單位資產管理工作，成為迫切需要。
對此，我們結合省情，搶抓機遇，主動實踐，積極推進事業單位資產管理工作，抓工作要點、抓重要環節、抓重點突破，構建制度體系、創新管理模式、革新方法手段、探索現實途徑，開創我省行政事業資產管理的新路子。
一、我省加強事業單位資產管理工作的具體做法
（一）以理論為先導，明確目標思路
首先，我們在學習研究公共財政理論的基礎上，確定了我省事業單位資產管理的工作目標：即以科學發展觀為指導，圍繞財政工作的中心任務，努力實現在管理理念、管理體制、管理方法等三方面的創新，進一步樹立法治意識、改革意識、服務意識和實踐意識等四種意識。根據深化財政改革，建立預算編制、執行、評價監督相結合的公共財政管理體制的要求，探索建立事業單位資產管理新的體制和機制。同時，提出以下工作思路：即圍繞事業單位資產管理的重點環節，找準工作切入點，狠抓工作突破，全面提升管理水平。并通過創新事業單位資產管理制度、建立全省事業單位資產管理的組織機構、加強事業單位改制中的資產監管、開展事業單位資產清查等，有力地推進全省事業單位資產管理工作。
（二）開展制度創新，制定管理規范
我省在事業單位資產管理工作中始終把制度建設放在重要位置，并將2006年定為制度建設年。第一，省財政廳重點開展了《江蘇省事業單位資產管理暫行辦法》（以下簡稱“辦法”）調研和起草工作，該辦法結合江蘇省的實際情況，充分吸納財政部第36號令的主要精神，并對各地成功經驗和做法進行了總結和提煉，在管理體制、管理環節、管理方式和手段等方面，對有關內容進行了充實和細化，一是強化資產管理的體制和職能。強調和明確了事業單位改革、改制工作中的國有資產監督管理職能。二是突出了績效管理。結合財政支出績效評價工作的實踐，我們在“辦法”中對事業單位資產績效管理單列成章，進一步作了強調，以促進提高資產使用效率和效益，推進實現公共服務目標和節約型社會的建設。三是在資產配置、使用、處置等管理環節，突出了“統一政策、監管有效、陽光操作”的特點。對產權登記，采取了產權登記備案制度；對用課題經費配置和處置資產的情況，統一作了規定；規定處置數量較多或價值較大的資產交由財政部門以招標方式確定的產權交易機構進行市場競價，公開處置，使資產處置得以進一步規范。
同時，各地財政部門在制度建設方面，也積極制定資產管理辦法和相應配套制度，并結合實際進行制度創新。如，有的地方建立縣鄉事業單位資產專管員制度，使事業單位資產監管延伸到鄉鎮。有的地方實行了資產績效問責制度，使資產監管落到了實處，增強了制度的有效性。省、市、縣各級事業單位資產管理的制度規范體系正在建立和形成。
（三）明確機構職責，建立有效模式
針對長期以來事業單位資產管理中普遍存在的體制不順，職責不清，缺乏有效監管機制的問題，我省重點開展了兩方面的工作：
一是調整機構職能，理順工作關系。2005年省財政廳成立了績效評價處，賦予行政事業單位資產管理職責，全省14個市也都明確了行政事業單位資產管理在財政部門的職能，并成立了相應機構，機構職能調整順利完成并落實到位。
二是建立切合實際的有效工作模式，對內部資產管理工作流程加以規范。有的地市實行了有效的內部工作機制：即由財政局資產管理處扎口負責，其他相關處室具體負責實施，局資產管理處會同預算負責行政事業單位資產預算的審批，參與新增資產的審核。通過規范內部工作流程，實現了資產管理與預算管理、政府采購管理、財務管理有機結合和有效監管。
此外，省財政廳還結合事業單位體制改革，積極探索事業單位自身資產管理的新模式。如，省財政部門與有關部門共同對南京奧體中心的管理模式和資產管理方式進行調研和論證，提出了實行企業化運作、資產管理按照非經營性資產管理方式進行的事業單位資產管理的新模式，管理和運作效果良好。
目前，國家統一所有，政府分級監管，單位占有、使用的管理體制，及由財政行使事業單位資產管理職責的我省事業單位資產管理的基本模式已初步形成。
（四）著力資產監管，配合改革發展
近年來我省事業單位改革工作力度大、影響深遠，去年底，全省生產經營類事業單位改革已基本完成，社會公益類事業單位的改革有所突破，行政管理類事業單位改革正在積極探索中。人員安置、資產處置是事業單位改制的重要工作。規范資產處置、嚴格資產監管是財政部門重要職責，是防止國有資產流失的重要環節，也是事業單位改革成敗的關鍵。對此，我們以事業單位改革為契機，以改革過程中的資產處置為突破口，圍繞資產處置的七個階段，出臺了一系列政策和辦法，對國有資產的轉讓、交易、轉讓收入的管理使用，不良資產的處置和追索等作了系統的、嚴格的規定，使國有資產的處置處于多關口、全過程的動態監控之中。
一是在資產清查階段，規定：必須制定資產清查實施方案；對資產進行登記、清理和核查；按規定進行產權界定；出具資產清查結果報告。
二是在財務審計和資產評估階段，規定：改制單位不得委托同一中介機構進行審計和評估；必須由經招標確認的中介機構承擔對改革單位的財務審計和資產評估；財務審計和資產評估結果必須公示并報主管部門審核同意。
三是在財政部門審批、備案、核準階段，規定：由專家小組（由財政部門聘請注冊會計師、審計師、資產評估師、律師組成）對中介機構的財務審計、資產評估報告進行復核，并出具復核意見；主管部門根據財政部門對資產評估結果的備案或核準情況，提出凈資產處置意見；財政部門根據專家小組出具的復核意見和政策規定進行批復，包括對中介機構的財務審計和資產評估結果進行備案或核準，以及對主管部門提出的凈資產處置意見進行批復。
四是在凈資產處置階段，要求所有國有資產的處置必須按照公開、公平、公正的原則進場交易，實行公開掛牌、競標轉讓。堅決防止借核銷、轉讓之名弄虛作假，侵吞國有資產，還要防止資產轉讓后可能出現的法律糾紛。規定：經批準核銷的不良資產移交必須到財政指定的產權交易機構進行統一處置；轉企改革單位的產權轉讓必須到財政指定的產權交易機構進行交易和轉讓，交易轉讓必須采取公開競價的方式，不得采用協議轉讓；產權轉讓在省級以上報刊公告；國有產權轉讓的收入統籌用于支付改革成本，結余繳入事業單位改革國有產權轉讓收入財政專戶。
五是在簽訂產權轉讓合同階段，規定：受讓方承諾在改制和交易過程中如出現違反《國有產權轉讓管理工作暫行辦法 》、《國有產權向管理層轉讓暫行規定》相關規定的，一經發現，財政部門有權變更或終止合同；事業單位國有產權轉讓合同書在省產交所備案的同時，必須在同級財政部門備案。
六是在權益差審計階段，規定：重點是對資產量較大、來信來訪反映問題較多的單位由財政部門委托中介機構進行權益差審計，對改制單位改制過程進行終結性審核，建立資產處置監管的后期防線。改制基準日至新單位工商登記注冊日之間增加的權益上繳財政。
七是在改制單位會計檔案移交管理階段，規定：改制單位的會計檔案要實行責任管理。省財政廳專此印發文件（《關于做好改制單位會計檔案管理工作的通知》），明確責任。同時，財政部門對改革單位的財政審批檔案也實行了專門保管，從而為改革后的信訪、舉報的追索和檢查提供核實依據和證據保全，構筑最后的監督防線。
至去年底，91家省屬生產經營類事業單位全部完成改革。其中，清理撤消51家，轉企改制40家。注銷事業編制3386名。原有在職職工1938人，其中，置換身份1331人（包括自謀職業185人），提前退休505人，同經費渠道安置102人。清理撤消單位由主管部門收回凈資產0.6億元，取得事業單位國有產權轉讓收入2.46億元。
到目前為止，我省省屬生產經營類事業單位改革中未發生一起因資產處置不當引起的群眾上訪和法律糾紛。確保了改革的順利進行。實踐證明，以上措施對改制過程中的資產處置發揮了極為有效的監管作用，也為研究建立事業單位資產監控新機制積累了經驗。
（五）抓實“兩項清理” ，切實摸清家底
今年，我省把事業單位經營性資產清理以及事業單位非經營性資產的全面清理作為工作重點。今年年底，我省省級事業單位經營性資產的清理工作即將全面展開，并與非稅收入收繳管理制度改革工作同步推進，涉及1000多個單位。清理的重點是房屋、土地等，目前準備工作已全部就緒，已向省政府匯報了具體實施意見、工作方案，起草了文件通知，設計了清理報表，組織研發了資產清理軟件。并計劃在全面準確掌握事業單位經營性資產情況的基礎上，分別情況、分類處理、分步實施，全面推進資產清理工作。對事業單位，按其職能和性質的不同，結合經營性資產清理的具體情況，逐步實施分類管理，確保資產的安全完整和有效使用。針對開展這項工作存在的操作難度大、情況復雜、部門單位不積極以及以往“清產核資”前清后亂、走過場、效果差等方面的問題，省委、省政府已下定決心，采取堅決措施，明確紀律要求，從廉政建設、陽光工程、財政改革的角度將資產清理工作積極向前推進。我省各市的資產清理工作也已陸續啟動，南京、蘇州、無錫、常州、鎮江、徐州、連云港、張家港、昆山、沛縣等市、縣都先后開展了以房地產為主的事業單位經營性資產的清理工作，并已取得明顯成效。
（六）采用先進技術，強化基礎工作
針對資產管理基礎薄弱的狀況，我省在事業單位資產管理的基礎性工作方面，重視采用先進手段，突出資產管理信息化建設，加強與預算管理和金財工程的有機結合，重點開展了以下幾項工作：
一是大力推進資產管理信息化建設。1．修訂完善行政事業單位資產分類目錄。現行的事業單位原有的資產分類目錄已極不適應新形勢下資產管理的需要，建立與經濟社會發展相適應的資產分類目錄的新結構和體系迫在眉睫。目錄修訂工作按照突出“重點”兼顧“一般”，先“通用”后“專用”，突出大類規范整合、分級開放管理、易于及時更新體現財政管理資產與單位管理資產的各自重點的思路進行。2．在資產清理的基礎上，建立事業單位資產信息庫，依托先進的信息技術，在“金財工程”的統一平臺上研發資產動態管理信息軟件系統，加強資產管理信息網絡建設，實施事業單位資產的動態管理。目前，南京、鎮江等市已開發和啟用了信息軟件系統，并在不斷修正完善。昆山市結合經營性資產清理工作，把工作重點向資產管理的長效管理和信息化科學化方面延伸，建立全市行政事業單位資產信息動態管理系統，與建設、房產、工商、審計、中介、公安等多個部門聯手，實施行政事業資產管理多渠道、全方位的動態監控。
二是實行統一的票據管理，加強資產收益監管。今年我省已推行了非稅收入收繳制度改革試點工作，對試點單位的經營性資產收入實行了統一票據管理制度，有效地規范了事業單位經營性資產的收益管理。
三是研究制定資產實物配置定額標準，以進一步細化部門預算編制過程中的資產購建預算，建立資產購建預算與資產存量、資產使用績效掛鉤的激勵約束機制。我省南京市已出臺了市級機關單位實物資產定額標準。無錫市結合部門預算正在出臺相關標準。
此外，我省還建立了事業單位資產管理專家庫。建立由專家學者、人大代表、事業單位財務專業人員、資產管理職能部門、資產主管部門、資產使用單位領導、審計師、會計師等組成的專家組，對資產管理問題進行鑒定、論證、咨詢等。
二、幾點體會
一是領導的重視和支持是推動工作的堅強后盾。我省事業單位資產管理工作受到了全省各級政府的高度重視。梁保華省長專門對事業單位資產清理工作作出批示，省政府有關領導親自帶隊進行專題調研。包國新廳長對資產清理、貫徹“財政部兩個辦法”等工作多次直接提出工作意見和要求。分管廳長直接領導事業單位改革的財政審批工作，親自參加重要會議，直接處理重大事項等。從而使我省事業單位資產管理工作中政策性強，牽涉面廣、操作難度大的許多涉及到各方面切身利益各種“難事”，在解決過程中得以充分理解和支持。
二是理論運用和理性指導是提高工作水平的實踐動力。新形勢下的資產管理工作是一項全新的工作，我省的工作能有所起色，得益于我們主動運用理論指導實踐的自覺意識，得益于以強烈的機遇意識謀劃我省事業單位資產管理工作新路的主動探索精神。及時確立事業單位資產管理的指導思想和工作目標，提出用改革、發展、創新、實踐、服務的新理念開拓工作新局面的新思路，以及資產管理工作要善于結合預算管理改革、財務管理、績效管理，善于結合經濟發展、結合工作實際、結合課題研究，善于借助各方優勢形成工作合力等一系列管理理念和工作要求的提出有效地推動了我省的工作實踐。
三是創新制度是做好工作的關鍵和保證。客觀地說，事業單位資產管理薄弱的狀況與長期以來制度的缺失有很大關系。通過我省事業單位資產管理暫行辦法的起草工作，我們深感制度創新的艱難和迫切。建立一項科學、合理、完善、有效的新制度，形成配套的制度體系，這是做好工作的關鍵和根本保證。而新制度在貫徹實施中，必然伴隨著與過去“舊觀念”“老做法”的各種矛盾和沖突，因此，使新制度得到有效地執行和不斷地修正和完善至關重要，是一項艱巨而長期的工作。
以上是我省事業單位資產管理工作的一些實踐和體會，很多是嘗試性的，認識也比較粗淺，不少省份的經驗更值得學習。當前，財政部35號、36號令的公布實施，標志著我國行政事業單位國有資產管理進入了一個嶄新的階段，一次難得的機遇，我們將進一步貫徹財政部和江蘇省的事業單位資產管理暫行辦法，趁勢而上，扎實工作，不斷創新，使事業單位資產管理的新路子越走越寬。
